Publicado originalmente no site do Ministério da Educação
Élida Graziane Pinto é Procuradora do Ministério Público de Contas do Estado de São Paulo e Professora de Direito Administrativo e Financeiro, com passagem anterior pela carreira do poder executivo mineiro de Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental, e é defensora das políticas públicas de saúde e educação, razão pela qual sua atuação nessas áreas resultou em sua tese de pós-doutoramento apresentada à EBAPE/FGV, publicada em 2015 pela Editora Fórum na forma do livro: Financiamento dos Direitos à Saúde e à Educação – Uma Perspectiva Constitucional.
Em diálogo com a Secretaria de Articulação com os Sistemas de Ensino (SASE) do Ministério da Educação (MEC), a procuradora abordou temas de grande impacto para a educação brasileira: a instituição do Sistema Nacional de Educação (SNE), a Lei de Responsabilidade Educacional (LRE) e a atuação dos Tribunais de Contas (TCs) no acompanhamento dos planos de educação.
Para a procuradora, o SNE já está constituído normativamente no art. 208 da Constituição Federal de 1988, sendo que a Lei nº 13.005/2014, que aprova o Plano Nacional de Educação (PNE), apenas conferiu maior clareza instrumental para a sua instituição. Em sua visão, o SNE deve estruturar o pacto federativo, distribuir competências, distribuir recursos. Sobre esse último aspecto, destaca como fundamental a implementação do Custo Aluno-Qualidade (CAQ) e a remodelação do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb), previsto na Lei nº 11.494/2007.
Afirmando que o principal resultado da instituição do SNE é acabar com a guerra fiscal de despesas entre os entes federados na política pública em comento, a procuradora avisa que “não dá mais para aceitar que o gestor estadual se negue a fazer uma despesa, porque joga a culpa no município, ou na União, e vice-versa. A Constituição define que a educação é dever de todos e dever do Estado em todos os níveis”.
Élida refuta a ideia de responsabilizar gestores utilizando-se como único parâmetro um indicador o IDEB (índice de Desenvolvimento da Educação Básica). Para ela, a legislação atual já possui instrumentos de cobrança e punição; o que se faz necessário é a interpretação integral e articulada dessas leis. “A leitura do IDEB tem que estar associada com as taxas de distorção idade-série, de evasão, de analfabetismo, com as condições socioeconômicas e de alfabetização das famílias dessas crianças. Não somos insensíveis à complexidade do desempenho educacional como critério de aferição de qualidade. Ele é um ponto de partida e não um ponto de chegada”.
É com esse entendimento que a procuradora, em sua atuação profissional, vem utilizando o IDEB como um critério na análise da prestação de contas dos municípios paulistas, principalmente naqueles que apresentam quedas abruptas e consecutivas do índice. Ela adota essa estratégia para evidenciar ao Tribunal de Contas do Estado de São Paulo que a avaliação não pode ser focada apenas em atingir contábil e formalmente o mínimo constitucional com despesas em manutenção e desenvolvimento de ensino (MDE). Para ela, é preciso entender o objetivo daquelas despesas. “Eu uso o IDEB como um indicativo para solicitar que os gestores se justifiquem e se defendam, não como único argumento para demandar uma sanção do Tribunal”.
Sobre o projeto de LRE, que propõe punir gestores da educação com base no IDEB, Élida argumenta que é necessário buscar caminhos de avaliação da qualidade da educação que não se baseiem exclusivamente no IDEB, mas que considere o processo, a trajetória histórica da política educacional daquela localidade: “Às vezes, a gestão faz a inclusão de quem estava fora da escola, o que acarreta uma queda circunstanciada, motivada, do desempenho”.
Sobre a atuação do controle externo no acompanhamento dos planos de educação, a procuradora destaca o trabalho do Ministério Público de Contas (MPC) de convencimento dos Tribunais de Contas para que ultrapassem a análise de prestação de contas estritamente contábil e formal para uma avaliação que atrele as despesas realizadas com o cumprimento das metas do Plano Nacional de Educação (PNE). Em SP, aliás, o TCE recentemente lançou um índice atento à efetividade da gestão municipal, com o levantamento da dimensão educação, dentre outras.
Nesse sentido, argumenta que muitas ações realizadas e computadas como MDE, embora presentes no art. 70 da Lei de Diretrizes e Bases da Educação (LDB – Lei nº 9394/96), em um determinado contexto, não atendem ao descrito na Constituição, e defende que “o art. 212, que define gasto mínimo em educação, tem que ser lido junto com o art. 206, que fala dos princípios, do dever de gasto que resulte em um padrão mínimo de qualidade e, não simplesmente, exigir somente a oferta da vaga. É preciso que se cumpra o dever de gasto mínimo em educação para oferecer uma vaga de qualidade, cumprindo com os outros deveres constitucionais”.
Para explicar como se configura uma despesa que não revela gasto com padrão mínimo, a procuradora exemplifica: “o pagamento de abono para professores quando o gestor local sequer cumpriu o piso é incoerente para configurar como despesa regular em MDE”.
Também defende que os tribunais avaliem o cumprimento das metas e estratégias dos planos de educação desde agora, “exigindo, neste ano, que os PPAs [Planos Plurianuais] da União e dos estados; as LDOs (Lei de Diretrizes Orçamentárias); as LOAs (Lei Orçamentárias Anuais); a execução orçamentária; e a prestação de contas dos gestores sejam consonantes com o PNE”.
Sabedora da importância de transformação desse pensamento, ela acredita que é necessário forçar uma mudança acreditando, de um lado, no compromisso com a educação por parte dos gestores de educação e chefes do poder executivo e, do outro, e na ação do MP e dos tribunais de contas “de que há um dever, há um regramento que se impõe e que, se não for assim, vai haver sanção. O argumento normativo é tão importante quanto o pedagógico, sem desmerecer a contribuição de lado a lado. Nós somos indutores e, também, no que for necessário, temos a responsabilidade de constranger”.
Nesse sentido, pontuou que tem realizado atividades como elaboração de uma cartilha em parceria com o Ministério Público do Estado de São Paulo e palestras voltadas para os gestores, com o objetivo de demonstrar como será feita a fiscalização qualitativa das despesas atrelada ao cumprimento das metas do PNE. “O primeiro momento é o momento pedagógico, quando se pede que se explique a razão pela qual a despesa foi realizada. Qual é o papel dos órgãos de controle? É orientar, constranger para que se faça o correto. Não cabe ao MP apenas falar ‘não pode’, mas também, na outra face da moeda, contrapor que se persistir na mesma falha poderá sofrer impugnação, como última instância de punição”.
A procuradora destacou a busca por parcerias acadêmicas e institucionais com o objetivo de formular sistemas e soluções interpretativas que promovam rastreamento ativo das despesas de educação, permitindo detectar desvios de verba da educação para outros fins, como o pagamento de servidores que atuam em outras áreas e de água e energia de edificações não utilizadas pela área da educação.
Finalizou ressaltando que, nesse momento, a Atricon (Associação dos Membros dos Tribunais de Contas) criou uma comissão, da qual ela participa, que formulou uma minuta de resolução para orientar os TCs a restringir esses desvios (disponível em https://www.atricon.org.br/nova-resolucao-da-atricon-educacao/). “Existe um louvável e consistente esforço dos nossos Tribunas de Contas de buscar normatizar como o gasto em educação seria melhor fiscalizado, como também de definir mecanismos que tratem do atrelamento das despesas realizadas às metas do PNE”.
Para mais informações sobre o trabalho da procuradora, acesse os documentos Gasto mínimo em educação deve ser planejado e cumprido à luz do PNE e Proposta de Aplicação Imediata da Estratégia 7.6 do Novo Plano Nacional de Educação e a apresentação Controle do Cumprimento das Metas do PNE, no bojo do Gasto Mínimo em Educação.