Não é de hoje que a comunidade jurídica debate sobre a consensualidade no direito administrativo. A ideia de priorizar soluções pacíficas, dialogadas e cooperativas, em detrimento da unilateralidade das decisões públicas, vem ganhando tônica nas últimas décadas, pautada sobretudo pelos efeitos tidos como nefastos de longas disputas no contencioso administrativo e/ou judicial.
Em meio a esse contexto, a legislação passou a incorporar instrumentos de solução consensual dos conflitos públicos, como, por exemplo, a lei 13.140, de 26 de junho de 2015, que dispõe sobre a mediação e autocomposição de conflitos no âmbito da Administração, a lei 13.655, de 25 de abril de 2018, que alterou o decreto-lei 4.657, de 4 de setembro de 1942, para prever a hipótese de celebração de compromisso “para eliminar irregularidade, incerteza jurídica ou situação contenciosa na aplicação do direito público”, a lei 14.230, de 25 de outubro de 2021, que alterou a lei 8.4296, de 2 de junho de 1992, que regulamenta a improbidade administrativa, para prever a hipótese de acordo de não persecução civil, dentre outras.
Esse movimento revela uma mudança na concepção do exercício da função administrativa. Não se trata de abandonar o traço da unilateralidade das decisões públicas, mas de conferir instrumentos adicionais ao repertório da Administração, que também poderá celebrar acordos, dentro da legalidade e com incremento da segurança jurídica.
Na esteira dessa transformação, o Tribunal de Contas da União editou a IN 91, de 22 de dezembro de 2022, instituindo procedimentos de solução consensual de controvérsias relevantes e de prevenção de conflitos afetos a órgãos e entidades da Administração Pública Federal, criando, para tanto, a SecexConsenso – Secretaria de Controle Externo de Solução Consensual e Prevenção de Conflitos. Posteriormente, sobrevieram as INs 92, de 18 de janeiro de 2023, e 97, de 27 de março de 2024, com vistas a aperfeiçoar os procedimentos de admissibilidade e tramitação interna dos requerimentos.
A ideia da SecexConsenso é funcionar, de um lado, como uma unidade de mediação entre os conflitos complexos da Administração Pública Federal, direta ou indiretamente, e os particulares, sobretudo em áreas de infraestrutura, promovendo as correlatas soluções consensuais, e de outro, prevenir conflitos complexos que possam se desdobrar em contencioso administrativo e/ou judicial não raras vezes custosos e demasiadamente longos.
Com efeito, para além de representar um marco na consensualidade do direito administrativo, fato é que a institucionalização da SecexConsenso vem demonstrando resultados bastante expressivos. Nesses pouco mais de 3 (três) anos de existência, a SecexConsenso já registrou 45 (quarenta e cinco) Solicitações de SSCs – Solução Consensual, com 21 (vinte e um) Acordos homologados pelo Plenário do TCU, sem olvidar os casos ainda pendentes de admissibilidade, de instrução e de deliberação.1
Os requerimentos de SSC – Solicitação de Solução Consensual envolvem setores regulados de evidente relevância para a infraestrutura brasileira, como ferrovias, energia, aeroportos, rodovias, portos, telecomunicações etc. Nesse ano de 2026, a ANP – Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis apresentou Solicitação de Solução Consensual controvérsias relacionadas a exploração de petróleo e gás na Bacia de Santos – Contrato de Concessão do Bloco BM-S-11, que se encontra em exame de admissibilidade e representa o primeiro pedido de solução consensual desse ano.
A iniciativa do TCU inspirou Tribunais de Contas Estaduais a também regulamentarem suas respectivas unidades de mediação e prevenção de conflitos. Colhem-se iniciativas dessa natureza nos Tribunais de Contas dos Estados do Mato Grosso, Minas Gerais, Bahia, Pernambuco e Sergipe. A Atricon – Associação dos Membros dos Tribunais de Contas do Brasil e o Instituto Rui Barbosa recentemente, inclusive, editaram a portaria conjunta 10, de 28 de novembro de 2025, instituindo a “Rede Consenso do Sistema Tribunais de Contas no âmbito da Atricon e do IRB, instância propositiva, consultiva e colaborativa destinada a promover, apoiar e consolidar o modelo de consensualismo nos Tribunais de Contas”, em nítida demonstração do fortalecimento da prática de soluções consensuais dentro do sistema de controle da atividade administrativa.
O sucesso da SecexConsenso pode ser explicado à luz de diversos fatores, mas certamente a segurança jurídica é um dos principais. A celebração dos Acordos pela mediação do TCU fortalece a ideia de confiança e certeza da estabilidade da negociação, retirando a ameaça de questionamentos futuros pelos órgãos de controles.
Entretanto, esse cenário encontra-se posto em xeque em razão da ADPF 1.183, perante o STF. Trata-se de ação de controle de constitucionalidade proposta pelo Partido Novo, em 29 de julho de 2024, e sob a relatoria do Ministro Edson Fachin, na qual se alega, em síntese, a inconstitucionalidade da SecexConsenso, na medida em que a sua criação pela IN 91/22 extrapolaria o poder regulamentar do TCU, cujas competências seriam restritas ao controle e fiscalização dos recursos públicos, de forma concomitante ou posterior ao exercício da atividade administrativa, sem previsão de participação nos processos de tomada de decisão, ainda que pela modalidade consensual. Em uma palavra, defende o Partido Novo que a SecexConsenso violaria o princípio da separação dos poderes, conferindo ao TCU prerrogativas de se manifestar sobre o mérito das decisões conjuntas das partes.
A ADPF 1183 já conta com mais de 20 (vinte) amici curiae admitidos ao debate na Corte Suprema2. O procurador geral da República, sr. Paulo Gonet Branco, defendeu a constitucionalidade da SecexConsenso, relembrando que “[a] Constituição não impõe que a atuação do Tribunal de Contas seja necessariamente restrita ao campo da repressão dos atos impróprios.”.
Cumpridas as formalidades da tramitação de ações de controle de constitucionalidade, o Supremo pautou para julgamento a ADPF 1183 no último dia 12 de fevereiro de 2026. Iniciado o julgamento, após as sustentações orais, o Supremo suspendeu a sessão. Ainda não há previsão de retomada.
Estaria a SecexConsenso comprometida na sua instituição e continuidade? A iniciativa do TCU extrapola as competências constitucionalmente conferidas à Corte de Contas?
Com efeito, parte da doutrina publicista entende que a SecexConsenso é realmente inconstitucional no modo como está instituída e organizada. É a posição de Carlos Ari Sundfeld e de Andre Rosilho3, por exemplo, que defendem que a SecexConsenso não atua como mera mediadora de conflitos, mas como participante na tomada de decisões públicas e privadas. Fosse outra a configuração da SecexConsenso, talvez o debate em torno da IN 91/22 ganhasse contornos diversos.
Por outro lado, há vozes da doutrina publicista em defesa da constitucionalidade da SecexConsenso, como, por exemplo, Gustavo Justino de Oliveira4, Luciano Ferraz e João Paulo Forni5. Para eles, a SecexConsenso não só representa um avanço do direito administrativo, como que está alinhada às competências constitucionais do TCU e à atuação concomitante da Corte no exercício da fiscalização dos atos públicos. Preserva-se a autonomia do gestor público, que não está obrigado a submeter os conflitos à SecexConsenso, e, além disso, adota-se uma ideia de reestruturação da função do controle, em meio aos conflitos complexos que são diariamente vivenciados no TCU, com vistas à superação deles em detrimento da judicialização.
A simbologia da ADPF 1183 ultrapassa, portanto, o mero campo de uma ação de controle de constitucionalidade. O que está em jogo é a confiança firmada em torno da SecexConsenso, replicada em outros Tribunais de Contas, e os próprios Acordos já firmados, afinal, a eventual inconstitucionalidade da SecexConsenso comprometeria a segurança desses negócios já homologados e em execução. O STF, mais uma vez, está no centro de um dos pilares do direito administrativo moderno.
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1 https://portal.tcu.gov.br/solucao-consensual
2 https://portal.stf.jus.br/processos/detalhe.asp?incidente=6990125
3 https://www.jota.info/opiniao-e-analise/colunas/controle-publico/mediacao-e-homologacao-do-tcu-em-ajustes-administrativos-e-constitucional
4 https://www.poder360.com.br/opiniao/a-constitucionalidade-da-secexconsenso-em-pauta-no-supremo/
5 https://www.conjur.com.br/2026-fev-12/pela-improcedencia-da-adf-1183-no-stf/#_ftn1