Jorge Oliveira
Os programas de transferência de renda ocupam lugar relevante no debate público brasileiro, especialmente quando associados ao enfrentamento da pobreza, da insegurança alimentar e das desigualdades sociais. Ainda assim, nem sempre se discute com a mesma profundidade o desenho dessas políticas, a qualidade das evidências que orientam sua formulação e a capacidade institucional necessária para que sejam coordenadas, integradas e efetivamente entregues a quem delas mais precisa.
Quando o Estado não compreende adequadamente os problemas que pretende enfrentar, aumenta o risco de desenhar respostas fragmentadas, sobrepostas ou insuficientes. Por isso, políticas públicas de proteção social exigem gestão baseada em evidências, integração de dados, coordenação federativa e monitoramento contínuo de resultados, para que sejam desenhadas a partir de diagnósticos consistentes e consigam alcançar, com maior precisão e efetividade, as famílias em situação de vulnerabilidade.
É exatamente nesse contexto que ganha enorme relevância a auditoria operacional feita por diversos Tribunais de Contas no Sistema Único de Assistência Social, destinada a avaliar em que medida a cobertura dessas políticas apresenta indícios de fragmentação, sobreposição e lacunas de proteção social nas três esferas de governo.
A relevância dessa auditoria, conduzida no âmbito da Rede Integrar, se torna ainda mais contundente diante dos achados identificados pela fiscalização. O levantamento identificou a existência de mais de 2.000 programas estaduais, distritais e municipais de transferência de renda, dos quais 914 foram efetivamente analisados pelos órgãos de controle externo. Além disso, constatou-se um crescimento superior a 150% no número de programas subnacionais entre os anos de 2020 e 2025, fenômeno que evidencia a ampliação do papel desempenhado por estados e municípios na proteção social brasileira.
À primeira vista, esse cenário pode até sugerir um fortalecimento da rede de proteção social. Contudo, a auditoria revelou que essa expansão ocorreu de maneira profundamente heterogênea, fragmentada e pouco coordenada entre os entes federativos. Em muitos casos, programas semelhantes coexistem sem integração de dados, interoperabilidade tecnológica ou mecanismos efetivos de coordenação interfederativa.
Segundo os resultados da fiscalização, 62,5% dos programas estaduais e municipais ainda operam por meio de planilhas eletrônicas ou controles manuais, enquanto apenas 7% apresentam algum grau de interoperabilidade automatizada com o Cadastro Único, instrumento que deveria funcionar como eixo estruturante da política nacional de assistência social.
Na prática, isso significa que o Estado brasileiro ainda possui enorme dificuldade para construir uma visão nacional minimamente integrada sobre quem recebe benefícios, quais famílias permanecem desassistidas, onde existem sobreposições indevidas e quais territórios enfrentam maior pressão social e vulnerabilidade econômica.
E talvez o dado mais preocupante identificado pela auditoria seja justamente aquele relacionado às lacunas de cobertura social. Em outubro de 2025, cerca de 889 mil famílias habilitadas aguardavam na fila do Programa Bolsa Família. Destas, aproximadamente 488 mil residiam em municípios nos quais o programa federal representava a única política de transferência de renda existente, sem qualquer iniciativa complementar estadual ou municipal de proteção social.
A constatação é grave porque expõe que, no Brasil, a proteção social ainda depende significativamente do território em que a família reside. Estados e municípios com maior capacidade fiscal conseguem estruturar programas próprios, complementar benefícios federais e ampliar a rede de assistência. Já os entes mais frágeis, justamente aqueles frequentemente situados em regiões de maior vulnerabilidade social, acabam dependendo quase exclusivamente da atuação da União.
Em outras palavras, a proteção social brasileira ainda apresenta profundas desigualdades territoriais. Por isso, o valor público dessa auditoria não se encerra no relatório produzido. À luz da cadeia de valor das instituições superiores de controle, o relatório é o produto inicial da atividade de fiscalização; sua relevância plena dependerá da capacidade de transformar achados em resultados concretos e, posteriormente, em contribuição efetiva para o impacto social.
E é exatamente nesse ponto que a atuação dos Tribunais de Contas assume um protagonismo especial. Durante muito tempo, parte da sociedade enxergou os Tribunais de Contas apenas como órgãos voltados à fiscalização burocrática da legalidade dos gastos públicos. A auditoria coordenada no Sistema Único de Assistência Social demonstra, contudo, uma dimensão muito mais moderna e sofisticada do controle externo.
Ao avaliar fragmentações, sobreposições, lacunas de cobertura, interoperabilidade de sistemas e efetividade das políticas públicas de transferência de renda, os Tribunais de Contas deixam de atuar apenas como órgãos de verificação formal da despesa e passam a exercer também uma função indutora de racionalidade administrativa e melhoria concreta da capacidade estatal de proteção social.
Outro aspecto relevante demonstrado pela auditoria
Por anos, os Tribunais de Contas foram percebidos como instituições que atuavam de forma isolada. Não havia propriamente a percepção de um sistema nacional de controle externo articulado, cooperativo e orientado por objetivos institucionais comuns.
Essa realidade, contudo, começou a se transformar de maneira significativa nos últimos anos, especialmente a partir da atuação coordenada desenvolvida pela Associação dos Membros dos Tribunais de Contas do Brasil (Atricon), em iniciativas estruturadas como ocorre no âmbito da Rede Integrar. A partir dessa mudança de paradigma, os Tribunais de Contas passaram a atuar compartilhando metodologias, informações, estratégias e referenciais técnicos comuns.
O resultado concreto dessa virada de chave aparece justamente em trabalhos como desta auditoria, que permite ao controle externo construir um panorama nacional minimamente integrado sobre a política pública de assistência social brasileira. Com isso, tornam-se possíveis diagnósticos mais consistentes e a criação de condições para que os órgãos de controle possam induzir aprimoramentos e orientar a política pública na direção que a sociedade espera.
Trata-se de uma mudança importante de paradigma.
O controle externo contemporâneo não pode se limitar a identificar ilegalidades formais ou apontar irregularidades procedimentais. Em sociedades complexas e marcadas por profundas desigualdades sociais, torna-se igualmente necessário avaliar se as políticas públicas estão chegando a quem mais precisa, se os recursos estão sendo utilizados com o planejamento adequado e se o Estado está conseguindo produzir resultados concretos na vida da população.
Além disso, para que essa atuação produza efeitos concretos, os Tribunais de Contas precisam ampliar sua escuta institucional e dialogar mais com gestores, conselhos, sociedade civil, terceiro setor e demais partes interessadas. O objetivo não é substituir o gestor, mas compreender melhor os obstáculos de implementação, acompanhar as medidas corretivas e contribuir para que os achados da auditoria se convertam em melhorias reais na política pública.
Mais do que uma mera auditoria sobre cadastros, bancos de dados ou programas assistenciais, o trabalho desenvolvido pelos Tribunais de Contas acaba expondo uma discussão muito mais profunda, qual seja: a capacidade do Estado brasileiro de identificar, alcançar e proteger pessoas em situação de vulnerabilidade.
Quando os Tribunais de Contas conseguem revelar que a proteção social de uma família ainda depende do CEP em que ela vive, o controle externo deixa de ser apenas uma atividade burocrática de fiscalização e passa a ocupar um espaço central no próprio debate sobre a dignidade humana, a desigualdade e a cidadania no Brasil.
E isso talvez explique por que essa fiscalização possui tamanho valor público e social.
Quando a assistência social falha, não falham apenas programas governamentais. Falha também a capacidade mínima de proteção da dignidade humana que se espera de um Estado democrático de Direito comprometido com a redução das desigualdades, o combate à pobreza e a promoção da cidadania.
Jorge Oliveira é ministro do Tribunal de Contas da União (TCU)
*Artigo publicado originalmente no Consultor Jurídico, no dia 4 de junho de 2026