João Antonio
Introdução
Este artigo dirige-se àqueles que, no Brasil, têm a missão constitucional de exercer o controle da administração pública, em especial aos integrantes dos tribunais de contas. O ponto de partida é simples, mas fundamental: os tribunais de contas integram o Estado brasileiro e, por isso, atuam sob a égide da Constituição de 1988, uma Carta comprometida com a democracia, com a justiça social e com a redução das desigualdades.
As finalidades do Estado brasileiro estão expressas, de forma clara, no artigo 3º da Constituição Federal, que estabelece como objetivos fundamentais da República construir uma sociedade livre, justa e solidária; garantir o desenvolvimento nacional; erradicar a pobreza e a marginalização, bem como reduzir as desigualdades sociais e regionais; e promover o bem de todos, sem preconceitos ou discriminações.
Esse dispositivo não é mera peça retórica. Ele revela uma escolha política e civilizatória do constituinte de 1988: a construção de uma democracia comprometida não apenas com liberdades formais, mas também com a promoção de condições materiais capazes de assegurar a dignidade da pessoa humana. Por isso, todos os órgãos do Estado, cada qual no âmbito de suas competências, devem orientar sua atuação para a concretização desses objetivos.
Nesse cenário, os tribunais de contas não podem ser compreendidos apenas como órgãos de verificação contábil ou de julgamento tardio de irregularidades. Sua função constitucional precisa ser lida de forma mais ampla: como parte de um sistema de proteção da legalidade, da boa administração, da integridade do gasto público e, fundamentalmente, da efetividade das políticas públicas.
Democracia, diferenças e desigualdades
Para compreender a relevância do controle estatal em uma ordem constitucional democrática, comprometida com o bem-estar social, é preciso fazer uma distinção essencial: a democracia convive com diferenças, mas não se realiza plenamente em meio a desigualdades extremas.
As diferenças são próprias da condição humana. Elas se manifestam nas convicções, identidades, crenças, visões de mundo, experiências históricas e modos de vida. A democracia nasce justamente desse pluralismo. Ela é, ao mesmo tempo, produto das diferenças e instrumento de mediação entre elas. Onde não há pluralidade, dissenso e diversidade, não há democracia viva, mas tentativa de uniformização autoritária de comportamentos.
As desigualdades, por sua vez, pertencem a outra ordem. Elas decorrem da distribuição injusta dos bens materiais, da concentração de renda, da disparidade nos pontos de partida e da apropriação excessiva da riqueza coletiva por grupos privilegiados. São fruto de estruturas históricas de dominação e de mecanismos institucionais que, muitas vezes, reproduzem privilégios em vez de corrigi-los.
É por isso que desigualdades profundas corroem a democracia. Quando poucos concentram demais e muitos não têm acesso ao mínimo, a liberdade deixa de expressar um pacto de convivência e passa a funcionar como privilégio. A cidadania perde densidade, o sentimento de pertencimento coletivo se enfraquece e a promessa republicana se esvazia. Sem justiça social, a democracia corre o risco de subsistir apenas como aparência institucional.
A Constituição de 1988 foi elaborada precisamente para enfrentar essa realidade. Trata-se de uma Constituição dirigente, orientada para a transformação social, para a inclusão e para o desenvolvimento humano. Seus dispositivos não devem ser tratados como promessas decorativas, mas como mandados constitucionais de transformação da realidade. Eles vinculam a atuação do Estado, orientam a formulação de políticas públicas e também condicionam o exercício do controle.
Controle e democracia: uma relação inseparável
Democracia e controle são parceiros inseparáveis. Não existe democracia substancial sem vigilância institucional, responsabilização e mecanismos de correção de rumos. Como escreveu Norberto Bobbio, o poder, quando não é controlado, tende ao abuso. A administração pública, quando não é fiscalizada com seriedade, corre o risco de se afastar de sua finalidade constitucional.
O controle democrático manifesta-se em diversas dimensões. Há o controle social, exercido pela cidadania; há o controle exercido por uma imprensa livre e ética; há o controle interno, realizado no interior da própria Administração; e há o controle externo, atribuído, entre outros órgãos, aos tribunais de contas.
A Constituição de 1988 conferiu especial relevância ao controle externo exercido pelas cortes de contas. Isso não ocorreu por acaso. O constituinte compreendeu que, em uma República marcada por desigualdades estruturais, fragilidades institucionais e riscos permanentes de captura do Estado, era indispensável fortalecer instituições capazes de fiscalizar a legalidade, a legitimidade, a economicidade e a boa aplicação dos recursos públicos.
Quando o controle externo funciona adequadamente, ele protege o patrimônio público, aperfeiçoa a gestão, previne desvios, corrige distorções e contribui para a efetividade das políticas públicas. Em outras palavras, ajuda a aproximar a ação administrativa dos objetivos fundamentais da República.
Modalidades de controle: posterior e preventivo
No âmbito do controle externo, é importante distinguir duas modalidades: o controle posterior e o controle preventivo.
O controle posterior, também chamado repressivo, é aquele que incide depois da prática do ato administrativo ou após a produção de seus efeitos. Em matéria contratual, por exemplo, o exame de irregularidades pode ocorrer apenas ao final da execução do contrato, quando o recurso já foi gasto, a política pública já se realizou e o dano, em muitos casos, já se consolidou.
Esse tipo de controle é indispensável. Ele permite responsabilizar agentes, declarar ilegalidades, aplicar sanções e reafirmar a autoridade da ordem jurídica. No entanto, sua utilidade prática pode ser limitada quando exercido anos depois da concretização dos fatos.
Esse problema se torna ainda mais visível em uma época marcada por contratos complexos e de longa duração. Julgar a regularidade de uma execução contratual dez, quinze ou vinte anos depois pode significar uma resposta formalmente correta, mas materialmente tardia. Quando o controle chega apenas após a consolidação dos efeitos, sua capacidade de proteger o interesse público diminui consideravelmente.
É nesse ponto que ganha centralidade o controle preventivo. Trata-se do controle que busca atuar antes que o dano se consume ou antes que os efeitos do ato administrativo se tornem irreversíveis.
O controle preventivo pode ser compreendido em duas espécies principais: o controle prévio e o controle concomitante.
O controle prévio ocorre antes da prática definitiva do ato. Ele incide, por exemplo, na análise de editais, de modelagens contratuais, de matrizes de risco ou de pedidos de reequilíbrio econômico-financeiro antes de sua formalização definitiva.
O controle concomitante, por sua vez, ocorre durante a execução do ato ou da política pública, antes da consolidação plena de seus efeitos. Trata-se de um acompanhamento em tempo real ou em tempo útil, que permite corrigir falhas, interromper ilegalidades e reorientar procedimentos ainda em curso.
A lógica do controle preventivo é simples: agir antes do desperdício do dinheiro público, antes da ineficiência consolidada e antes da frustração do interesse coletivo.
O controle preventivo como exigência do Estado contemporâneo
Em um contexto de alta complexidade administrativa, inovação tecnológica acelerada, contratos sofisticados e crescente pressão por resultados, o controle preventivo deixa de ser mera técnica acessória. Ele passa a ser uma exigência institucional da boa governança pública.
O Estado contemporâneo lida com políticas públicas cada vez mais complexas, frequentemente executadas por meio de redes contratuais extensas, soluções tecnológicas, parcerias de longo prazo e modelos regulatórios sofisticados. Nesse ambiente, o controle que atua apenas ao final tende a ser insuficiente.
Não basta constatar o erro depois. É preciso criar condições institucionais para detectá-lo e corrigi-lo antes que produza danos de grande escala. Em outras palavras, o desafio não é apenas punir o desperdício, mas evitá-lo.
Essa mudança de perspectiva é coerente com a própria Constituição de 1988. Se a ordem constitucional impõe ao Estado o dever de promover o desenvolvimento, reduzir desigualdades e assegurar direitos fundamentais, então o controle também precisa se orientar por critérios de efetividade. Controlar bem não é apenas identificar falhas passadas; é também impedir que falhas previsíveis comprometam as políticas públicas futuras.
Instrumentos do controle preventivo
Para que o controle preventivo seja efetivo, ele precisa contar com instrumentos concretos de atuação. Não basta reconhecê-lo em abstrato. É necessário dotar os tribunais de contas de meios adequados para agir com tempestividade, profundidade técnica e utilidade institucional.
Medidas cautelares
O primeiro desses instrumentos é a medida cautelar. Trata-se de mecanismo clássico e indispensável para assegurar a utilidade do controle. Seus pressupostos são conhecidos: o fumus boni iuris e o periculum in mora.
Sempre que houver risco de lesão iminente ao interesse público, ameaça de dano ao erário ou plausibilidade relevante de ilegalidade, justifica-se a adoção de cautelares para impedir a consolidação de efeitos lesivos.
No caso dos tribunais de contas, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal reconhece, com fundamento na teoria dos poderes implícitos, a existência de poder geral de cautela como decorrência natural das competências constitucionais dessas cortes. Isso significa reconhecer que, sem instrumentos cautelares, muitas das competências expressamente atribuídas pela Constituição aos tribunais de contas perderiam eficácia prática.
No âmbito do controle preventivo, a cautelar tem função decisiva: permite interromper a marcha de um ato potencialmente lesivo antes que o dano se torne irreversível ou excessivamente oneroso à coletividade.
Auditorias operacionais
Outro instrumento relevante são as auditorias operacionais. Seu diferencial está em examinar não apenas a regularidade formal do gasto, mas também sua qualidade, economicidade, eficiência, eficácia e, em muitos casos, efetividade.
A auditoria operacional desloca o foco da mera conformidade para uma pergunta central: o gasto público está produzindo o resultado social que deveria produzir? Em um Estado constitucional orientado por finalidades, essa pergunta é decisiva.
Mais do que verificar se houve obediência formal a regras, importa saber se a política pública alcança seus objetivos, se os recursos estão sendo bem aplicados e se há espaço para aperfeiçoamento da gestão. Nesse sentido, as auditorias operacionais são instrumentos valiosos de prevenção, porque revelam disfunções antes que elas se convertam em fracasso consolidado.
Termos de Ajustamento de Gestão
Também merecem destaque os Termos de Ajustamento de Gestão, que representam formas de consensualidade institucional no campo do controle. Em diálogo com as orientações da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro, esses instrumentos permitem corrigir impropriedades, ajustar condutas administrativas, prevenir litígios mais gravosos e aperfeiçoar a gestão pública.
Nessa perspectiva, o controle não renuncia ao rigor, mas incorpora uma dimensão dialógica e resolutiva. O objetivo não é enfraquecer a fiscalização, e sim torná-la mais útil, mais proporcional e mais eficaz.
Os Termos de Ajustamento de Gestão expressam uma compreensão madura do controle: em certos contextos, orientar e corrigir de forma pactuada pode ser mais eficiente para o interesse público do que simplesmente punir ao final. Trata-se da busca pelo fortalecimento do consensualismo e da atuação dos tribunais de contas também como mediadores de conflitos institucionais.
Mesas técnicas
Por fim, merecem menção as mesas técnicas. Elas constituem espaços institucionais de diálogo qualificado, nos quais divergências técnicas podem ser expostas com transparência, fundamentação e compromisso com a melhor solução para o interesse público.
As mesas técnicas ajudam a prevenir erros, esclarecer controvérsias, amadurecer decisões administrativas e reduzir conflitos futuros. Além disso, podem funcionar como etapa preparatória para soluções consensuais mais estruturadas, como os próprios Termos de Ajustamento de Gestão.
Em contextos de elevada complexidade, esses espaços de interlocução institucional têm grande valor preventivo. Eles permitem que o controle exerça também uma função orientadora, sem abrir mão de sua independência e de sua autoridade constitucional.
Conclusão
A Constituição de 1988 escolheu a democracia, a justiça social e a redução das desigualdades como fins do Estado brasileiro. Essa escolha vincula toda a estrutura estatal, inclusive os tribunais de contas.
Por isso, o controle externo não pode se contentar apenas com a repressão tardia de ilegalidades já consumadas. O julgamento posterior continua necessário, mas, sozinho, não responde às exigências do Estado contemporâneo nem à urgência de proteger adequadamente o interesse público.
Em matéria de gestão pública, chegar tarde quase sempre custa caro. Quando o controle só atua depois da obra mal executada, do contrato desequilibrado, da política pública fracassada ou do recurso desperdiçado, a recomposição do dano é difícil, incompleta e, muitas vezes, impossível.
É justamente por isso que o controle preventivo deve ocupar posição central. Prevenir é mais útil do que punir tarde. Corrigir antes é melhor do que lamentar depois. Chegar antes do desperdício do dinheiro público é, no fundo, a forma mais inteligente, mais republicana e mais constitucional de controlar.
João Antonio é conselheiro do TCM-SP e diretor da Atricon