Mais de R$ 1 bilhão. Este foi o valor da dívida do Estado na área da saúde apurado de 2012 a 30 de setembro de 2017. O dado foi levantado em auditoria operacional do Tribunal de Contas de Santa Catarina, que identificou os motivos e a forma como o Governo estima as receitas e fixa as despesas, além de verificar se as ações foram planejadas e se os investimentos foram regionalizados e hierarquizados e, ainda, se as obras decorrentes do Pacto por Santa Catarina foram embasadas em critérios técnicos e se as despesas de custeio estavam previstas no planejamento orçamentário. Na sessão desta quarta-feira (29/5), o Pleno concedeu um prazo de 30 dias para que as secretarias da Saúde (SES) e da Fazenda (SEF) apresentem planos de ação com vistas ao atendimento de 11 determinações e 14 recomendações (Quadro).
Ao relatar o processo (@RLA 17/00850315), o conselheiro Dado Cherem destacou que, segundo a Diretoria de Atividades Especiais (DAE), no valor total de dívida de R$ 1.080.061.824,09 foram considerados os R$ 591.534.559,05 registrados no Sistema Integrado de Planejamento e Gestão Fiscal (Sigef) e as despesas de R$ 492.424.083,13 não contabilizadas pela Secretaria da Saúde. Diante disso, a decisão do TCE/SC determinou à Unidade que empenhe as despesas em sua totalidade, obedecendo os estágios previsto na Lei n. 4.320/1964.
Por outro lado, o relator informou que o Executivo publicou no seu portal eletrônico que mais de R$ 500 milhões foram pagos e R$ 400 milhões já estão empenhados. “Neste sentido, considerando o que foi apurado na auditoria (falta de contabilização, despesas não empenhadas, despesas liquidadas e não pagas, entre outros), é preciso certa dose de cautela, sendo necessário que o Estado de Santa Catarina atualize o valor atual da dívida da Secretaria […], demonstrando como foi feita a amortização e apresente plano futuro para integral quitação”, enfatizou, ao determinar a inclusão, no Plano de Fiscalização do Tribunal para o exercício de 2020, de auditoria de regularidade contábil para avaliar o pagamento dessa dívida.
O conselheiro Dado Cherem salientou, no entanto, a necessidade de o Estado avaliar a repercussão da decisão do Supremo Tribunal Federal na ADI 5897, que declarou inconstitucional a EC 72/2016 à Constituição de Santa Catarina. Tal dispositivo havia alterado progressivamente o percentual de aplicação de recursos na saúde, de 12 para 15%, mas a ADI fez retornar o piso constitucional de investimento do Estado para o patamar de 12%.
Na oportunidade, o presidente do TCE/SC, conselheiro Adircélio de Moraes Ferreira Júnior, destacou que o relatório da área técnica pautou as discussões recentes entre os chefes dos poderes e órgãos — Governo do Estado, Assembleia Legislativa, Tribunal de Justiça, MPSC e o próprio Tribunal — na busca de soluções para o problema da dívida da saúde. “Trata-se de um processo bastante sensível”, enfatizou o conselheiro Adircélio, relator inicial da matéria, ao cumprimentar a equipe de auditoria.
A redução dos repasses do Governo Federal, a concentração maior de recursos nos serviços de média e alta complexidade, e o aumento de despesas da saúde sem previsão orçamentária — organizações sociais, pessoal e sentenças judiciais —, foram os principais motivos da evolução da dívida, conforme apontado pela DAE. Com relação às organizações sociais, o Pleno determinou à SES que estabeleça nos contratos — ativos e novos — metas baseadas em critérios, com o respectivo controle do atingimento das mesmas, e efetue o reajuste mediante comprovação de viabilidade financeira e operacional.
Quanto aos gastos com pessoal, recomendou a diminuição da quantidade de servidores que recebem a indenização de sobreaviso de forma imediata, devendo ser observada a margem de, no mínimo, 30 a 50%, além da definição de novos critérios para elaboração da escala. A realização de uma auditoria específica, pela Diretoria de Atos de Pessoal do TCE/SC, para analisar esta situação dos sobreavisos, com mapeamento dos critérios adotados e da necessidade desses dispêndios, também está prevista na decisão aprovada.
Outros aspectos
A equipe de auditoria detectou três pontos relativos ao orçamento da Saúde, que impactam diretamente na dívida e na sua gestão: planejamento orçamentário inconsistente, diante da subavaliação das despesas com pessoal e do não conhecimento das despesas da saúde em sua totalidade; despesas sem prévio empenho e sem registro contábil; e alto valor de despesas de exercícios anteriores. O TCE/SC recomendou que as secretarias da Saúde e da Fazenda elaborem levantamento do custo real das ações na área e, com base nele, regulamente a metodologia para dimensionamento, execução e monitoramento orçamentário, “gerando, assim, orçamento real, baseado na demanda existente e com o acompanhamento e controle” da própria SEF.
A alocação de recursos para custeio de hospitais terceirizados, construção e ampliação de hospitais foi considerada inadequada pela DAE, o que levou o Tribunal de Contas a fazer três recomendações à Secretaria da Saúde. De acordo com os auditores fiscais do TCE/SC, não houve critério para o cálculo dos valores e para a escolha dos hospitais beneficiados. A primeira é para que a unidade estabeleça normativa com critérios condicionantes de viabilidade, a serem utilizados nas análises e aprovações dos planos de trabalho para transferência de recursos por meio de convênio, como percentual mínimo de atendimento pelo Sistema Único de Saúde (SUS) e cadastramento no Cadastro Nacional de Estabelecimentos de Saúde (CNES). Também sugere a avaliação da conveniência e oportunidade de celebração de convênios de transferência de recursos enquanto a Secretaria não possuir disponibilidade orçamentária e financeira para honrar com os compromissos assumidos, ressalvadas as situações especiais e devidamente justificadas. E a outra recomenda o estabelecimento de indicadores regionais e de demanda que sirvam de guia para o investimento dos recursos, considerando a relevância técnica e a necessidade local.
A diretoria da Corte de Contas apontou ainda ausência de estudos de viabilidade técnica de obras e de custeio futuro que envolvam o Pacto por Santa Catarina e o Sistema Único de Saúde. Por isso, o TCE/SC fez recomendações para que o Governo analise a viabilidade dos pedidos de celebração de convênios e ações do Pacto, com inclusão de critérios por meio de pareceres técnicos; estabeleça que a Gerência de Auditorias da Secretaria elabore e execute calendários de auditorias anuais com a finalidade de comprovar o correto uso de recursos de convênios e do programa; reveja as ações do Pacto na área até que o cálculo do custeio futuro seja feito e que haja comprovação da Secretaria sobre a disponibilidade orçamentária para honrar com os compromissos estabelecidos; e crie metas de produção do SUS para toda construção ou ampliação de hospitais, mensurando assim o retorno dos investimentos para a saúde do Estado.
A auditoria
A auditoria operacional do Tribunal de Contas de Santa Catarina foi motivada pelo Ministério Público (MPSC), com o intuito de apurar, especialmente, o real valor e as regularidades da dívida do Estado com o sistema de saúde e do repasse dos valores constitucionalmente destinados à área. Também teve como objetivo detectar quais rubricas constituíram tais repasses, e se os valores utilizados para quitação de dívidas realizadas em exercício anterior foram contabilizados no exercício subsequente, para fins de cumprimento da Constituição Federal.
O trabalho executado pela Diretoria de Atividades Especiais avaliou a gestão da saúde no Estado em uma perspectiva mais ampla, pois a fiscalização abrangeu a economicidade, eficiência, eficácia e efetividade de programas e ações dos órgãos envolvidos, com apresentação de conclusões que contribuam para o aperfeiçoamento dos serviços prestados à população e para a otimização dos recursos.
Durante a sessão do Pleno desta quarta-feira (29/5), a procuradora-geral do Ministério Público de Contas (MPC/SC), Cibelly Farias, e o conselheiro Luiz Roberto Herbst também parabenizaram a área técnica. “Essa auditoria vai contribuir para a Secretaria da Saúde otimizar e melhorar a prestação de seus serviços”, ressaltou Cibelly, ao registrar a importância das determinações e recomendações feitas ao Governo do Estado, que “servem de instrumento de orientação ao gestor para a adoção de procedimentos”.
O prazo de 30 dias para apresentação dos planos de ação começa a contar a partir da publicação da decisão no Diário Oficial Eletrônico do TCE/SC. As secretarias da Saúde e da Fazenda, o governador Carlos Moisés da Silva, o Ministério Público de Santa Catarina e o Tribunal de Contas da União serão cientificados da decisão, com encaminhamento dos relatórios. A ideia de envio ao TCU é para que o órgão federal de controle externo verifique a conveniência e a oportunidade de realizar auditoria ou outro processo de fiscalização sobre a queda do volume de recursos das transferências na área da Saúde pela União para os Estados e municípios.
Quadro: Determinações
| À Secretaria de Estado da Saúde |
| 1. Empenhar as despesas em sua totalidade, obedecendo os estágios da despesa pública, bem como empenhamento global das despesas decorrentes de contratos, banindo assim a prática do reforço de empenho, conforme previsto na Lei n. 4.320/1964;
2. Observar rigorosamente todos os estágios da despesa pública, de acordo com o Capítulo III da Lei n. 4.320/1964; 3. Elaborar e utilizar instrumento de planejamento eficaz (diagnóstico) que identifique a estrutura, os equipamentos existentes, os investimentos, os custeios necessários a capacidade instalada, as necessidades de saúde regionalizadas e hierarquizadas e os fluxos e vazios assistenciais, nos moldes do Plano Diretor de Regionalização e Plano Diretor de Investimento, conforme o disposto na Portaria MS nº 399/2006, Pacto pela Saúde – Anexo II – item III – Pacto de Gestão; 4. Analisar todas as propostas de trabalho ou estudos técnicos de solicitações de transferência de recursos por meio de convênio, mediante Parecer Técnico do setor de planejamento, conforme os arts. 17 e 18 do Decreto Estadual nº 127/2011; 5. Abster-se de firmar novos convênios em que inexista parecer técnico de viabilidade do objeto ou que possuem parecer negativo do setor técnico da SES, reanalisando a conveniência e oportunidade de manter as transferências para convênios já existentes quando identificados os referidos problemas, conforme os arts. 17, 53 e 72 do Decreto Estadual nº 127/2011; 6. Proceder ao levantamento junto aos Municípios catarinenses do impacto na dívida da saúde das alterações promovidas no “Programa Mais Médicos”, que geraram a saída de grande volume de médicos estrangeiros que prestavam serviços na atenção básica. 7. Atualizar o valor da dívida da Secretaria de Estado da Saúde, apurada na Auditoria, demonstrar a amortização já realizada e apresentar plano futuro para integral quitação, apontando quais serão as ações do Estado em face da decisão do Supremo Tribunal Federal na ADI 5897, ajuizada contra a EC 72/2016; 8. Aprovar o regimento interno da SES, visando detalhar as responsabilidades e subordinações dos diversos setores, minimizando o conflito de competências existente e definindo a autoridade que legalmente responderá pelo ato; 9. Incluir na proposta orçamentária da LOA do Estado de Santa Catarina percentual específico, compatível com a média de gastos com saúde nos últimos 5 anos, e considerando a tendência de crescimento das despesas, para cumprimento de decisões judiciais no contexto da judicialização de políticas públicas da saúde, conforme art. 198, § 2º, II e § 3º, I da Constituição Federal c/c 6º e 24 da Lei Complementar nº 141/12; 10. Exigir dos Municípios, na condição de coordenador das políticas de saúde no Estado, investimentos em atenção básica, com metas estabelecidas no Plano Diretor de Regionalização, Plano Diretor de Investimentos e Programação Pactuada e Integrada, conforme art. 17, I, II, III, VIII e IX da Lei nº 8080/90 e art. 57, “b”, “e”, “f”, “l” e “v” da Portaria MS nº 373/02, possibilitando o controle externo e autorizando o Estado a estabelecer medidas de coerção indireta para os Municípios que não atinjam valores mínimos; (item 3.2 deste Voto) 11. Estabelecer nos contratos (ativos e novos) com Organizações Sociais (OS) metas baseadas em critérios plausíveis e desafiadores, com o respectivo controle do atingimento das mesmas e reajustá-los mediante comprovação de viabilidade financeira e operacional; |
Quadro: Recomendações
| À Secretaria de Estado da Saúde |
| 1. Regulamentar o aval da gerência orçamentária antes de efetuar qualquer tipo de contratação, visto que este setor deve ter o controle do orçamento, sabendo se existe ou não dotação orçamentária para as aquisições;
2. Implantar o Módulo de Gestão Contratos do SIGEF, possibilitando a gestão dos contratos da Saúde em sua totalidade; 3. Reduzir a quantidade de servidores que recebem a indenização de sobreaviso de forma imediata observando a margem de, no mínimo, 30-50%, em virtude da ausência de critério para definição da necessidade dos profissionais que recebem este pagamento e a evidente desnecessidade de parte deles, bem como definir novos critérios para elaboração escala de sobreaviso considerando a necessidade real; 4. Normatizar e implantar metodologia de gestão de custo, em parceria com a SEF, fazendo com que as receitas previstas comportem os custos existentes; 5. Normatizar competências das gerências da SES visando extinguir o conflito de competências existente e regularizar fluxo correto dos processos internos, de forma que esteja assegurado que novas aquisições, contratações, obras, etc., só sejam realizadas mediante viabilidade financeira (com o respectivo aval da gerência responsável) para execução e seu custeio; 6. Elaborar levantamento em parceria com a SEF do custo real da Saúde no Estado e, com base neste, regulamentar a metodologia para dimensionamento, execução e monitoramento orçamentário, gerando assim orçamento real, baseado na demanda existente e com o acompanhamento e controle da SEF; 7. Habilitar o módulo de Gestão de Contratos na SES, de forma que a SEF também tenha acesso, possibilitando a gestão dos contratos e o empenhamento global dos mesmos; 8. Estabelecer normativa com critérios e condicionantes de viabilidade, a serem utilizados nas análises e aprovações dos planos de trabalho para transferência de recursos por meio de convênio, como percentual mínimo de atendimento SUS e cadastramento no CNES; 9. Avaliar a conveniência e oportunidade de celebrar novos convênios de transferências de recursos enquanto a SES não possuir disponibilidade orçamentária e financeira para honrar com os compromissos já assumidos, ressalvadas as situações especiais e devidamente justificadas; 10. Estabelecer indicadores regionais e de demanda que sirvam como guia para os devidos recursos serem investidos com relevância técnica e real necessidade local; 11. Analisar a viabilidade econômica e técnica dos pedidos de celebração de convênios e ações do Pacto por SC, que incluam critérios por meio de pareceres técnicos (item 2.5 do Relatório); 12. Criar metas de produção SUS para toda construção ou ampliação de hospitais, mensurando assim o retorno dos investimentos para a saúde do Estado; 13. Estabelecer que a Gerência de Auditorias da SES elabore e execute calendários de auditorias anuais com a finalidade de comprovar o correto uso de recursos de convênios e Pacto por SC, sua razoabilidade, relevância e resultado; 14. Rever as ações do Pacto por Santa Catarina na área da Saúde até que o devido cálculo do custeio futuro seja feito e que haja comprovação da SES sobre a disponibilidade orçamentária para honrar com os compromissos estabelecidos nas ações do mesmo. |
| À Secretaria de Estado da Fazenda |
| 1. Elaborar levantamento em parceria com a SES do custo real da Saúde no Estado e, com base neste, regulamentar a metodologia para dimensionamento, execução e monitoramento orçamentário, gerando assim orçamento real, baseado na demanda existente e com o acompanhamento e controle da SEF;
2. Normatizar e implantar metodologia de gestão de custo, em parceria com a SES, fazendo com que as receitas previstas comportem os custos existentes. |
Crédito das fotos: Douglas Santos (ACOM – TCE/SC).
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