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* José de Ribamar Caldas Furtado
RESUMO – A Lei das Eleições estabelece que os Tribunais de Contas deverão tornar disponíveis à Justiça Eleitoral a relação dos que tiveram suas contas relativas ao exercício de cargos ou funções públicas rejeitadas nos últimos oito anos. O ponto de partida para se entender o objetivo dessa lista é o exame dos pressupostos para a incidência da inelegibilidade: contas públicas rejeitadas por irregularidade insanável que configure ato doloso de improbidade administrativa; decisão irrecorrível do órgão competente; decisão não suspensa ou não anulada pelo Poder Judiciário. Daí podem ser enfrentados os principais pontos capazes de suscitar dúvidas na elaboração e no seu envio: o período abrangido pela relação; os nomes incluídos e as alterações na lista; os documentos que devem ser colocados à disposição da Justiça Eleitoral pelo Tribunal de Contas. Para tanto, útil é o aproveitamento de vasta pesquisa feita na jurisprudência do Tribunal Superior Eleitoral, de modo que se contribua para o debate em torno de tão importante tema no campo eleitoral, bem como na esfera do controle externo da Administração Pública.
Palavras-chave: Tribunal de Contas. Rejeição de contas públicas. Lista. Justiça Eleitoral. Inelegibilidade.
1. A Lei Complementar nº 64/90, artigo 1º, I, g
A Constituição Federal prevê que lei complementar estabelecerá outros casos de inelegibilidade e os prazos de sua cessação, a fim de proteger (art. 14, §9º):
a) a probidade administrativa;
b) a moralidade para o exercício de mandato, considerada a vida pregressa do candidato; e
c) a normalidade e legitimidade das eleições contra a influência do poder econômico ou o abuso do exercício de função, cargo ou emprego na Administração Direta ou Indireta.
Ocupando esse espaço normativo, a Lei Complementar nº 64/90, intitulada de Lei das Inelegibilidades, expressa, dentre tantas outras hipóteses, que são inelegíveis para qualquer cargo os que tiverem suas contas relativas ao exercício de cargos ou funções públicas rejeitadas por irregularidade insanável que configure ato doloso de improbidade administrativa, e por decisão irrecorrível do órgão competente, salvo se esta houver sido suspensa ou anulada pelo Poder Judiciário, para as eleições que se realizarem nos 8 (oito) anos seguintes, contados a partir da data da decisão, aplicando-se o disposto no inciso II do artigo 71[1] da Constituição Federal, a todos os ordenadores de despesa, sem exclusão de mandatários que houverem agido nessa condição (art. 1º, I, g).[2]
Ao aplicar esse comando legal, o Tribunal Superior Eleitoral (TSE) assentou as seguintes premissas:
a) não compete à Justiça Eleitoral analisar o acerto ou o desacerto da decisão de rejeição de contas públicas;[3]
b) não cabe à Justiça Eleitoral analisar o nível de responsabilidade do administrador de recursos públicos, mas sim ao órgão competente para examinar e julgar as contas; à Justiça Eleitoral compete aferir apenas a incidência da inelegibilidade;[4]
c) o mínimo exigível de um administrador público é o conhecimento e a observância das normas que disciplinam, limitam e condicionam a sua atuação;[5]
d) incide a inelegibilidade no caso de despesas irregulares apuradas em processo de fiscalização (inspeção, etc.), convertido em tomada de contas especial, ainda que ocorra posterior aprovação das contas anuais relativas ao mesmo exercício;[6]
e) a rescisão pelo Tribunal de Contas de acórdão que ratifica parecer prévio pela rejeição das contas do Prefeito e a emissão de novo parecer pela aprovação das contas com ressalvas, não tem o condão de afastar a validade do decreto legislativo que desaprovou as contas do Chefe do Poder Executivo, com base no primeiro parecer;[7]
f) a omissão no dever de prestar contas anuais constitui ato doloso de improbidade administrativa (Lei nº 8.429/92, art. 11, VI), que atrai a inelegibilidade da Lei Complementar nº 64/90, artigo 1º, I, g; [8] a rejeição de contas, em razão dessa omissão, é suficiente para provocar a inelegibilidade mencionada;[9] de igual modo, deixar de prestar contas de convênio é conduta grave que configura ato de improbidade administrativa e vício insanável, pois gera prejuízo ao Município, conforme dispõe a Lei Complementar nº 101/00 (LRF), artigo 25, §1º, IV, a;[10]
g) as inelegibilidades supervenientes ao requerimento de registro de candidatura poderão ser objeto de análise pelas instâncias ordinárias no próprio processo de registro de candidatura, desde que garantidos o contraditório e a ampla defesa;[11] é o que ocorre quando a decisão de rejeição de contas de candidato se tornar irrecorrível somente após o prazo para impugnação do registro de candidatura.[12]
Note-se que, dentre todas as atribuições constitucionais conferidas aos Tribunais de Contas, apenas as que se referem a julgamento de contas (art. 71, I e II) são capazes de gerar inelegibilidade. Por isso, eventuais sanções (multas, etc.) aplicadas fora do processo de contas não produzem efeitos na esfera eleitoral.
2. Pressupostos de inelegibilidade por rejeição de contas
2.1 Preâmbulo
Por força da norma que rege a inelegibilidade decorrente de desaprovação de contas, para que tal situação se configure, são exigidos os seguintes pressupostos:
a) contas públicas rejeitadas por irregularidade insanável que configure ato doloso de improbidade administrativa;
b) decisão irrecorrível do órgão competente, aplicando-se o artigo 71, II, da Constituição Federal a todos os ordenadores de despesa, sem exclusão de mandatários que houverem agido nessa condição;
c) decisão não suspensa ou não anulada pelo Poder Judiciário.
Nos itens subsequentes, serão analisados cada um desses requisitos.
2.2 Contas públicas rejeitadas por irregularidade insanável que configure ato doloso de improbidade administrativa
No âmbito do processo de contas, a expressão irregularidade sanada é comumente utilizada para se designar aquela que, apontada inicialmente no relatório técnico, deixou de subsistir no decorrer da sua instrução. Nesse passo, tem-se que, no início do processo, qualquer irregularidade pode ser sanada, quer seja por razões de direito quer seja por circunstâncias de fato; após o trânsito em julgado, não há que se falar em sanabilidade de irregularidade.
Além disso, as contas que apresentam, no momento da decisão no processo, irregularidades não sanadas que não afetam a essência da atividade administrativa, a juízo das Instituições de Contas, devem ser aprovadas – ainda que com ressalvas e recomendações –, afastando-se o bom administrador público da listagem preparada para fins de controle de inelegibilidade.
De qualquer sorte, a Justiça Eleitoral buscou um sentido útil para a expressão irregularidade insanável que configure ato doloso de improbidade administrativa, presente no dispositivo legal em comento. Assim, foram fixadas as seguintes orientações:
a) a jurisprudência do TSE é no sentido de que a existência, apontada na decisão do órgão julgador de contas, de infração à norma legal e de dano ao erário configura irregularidade insanável;[13]
b) o dolo exigido pela Lei Complementar nº 64/90, artigo 1º, I, g, é o genérico, isto é, aquele que se limita à verificação da consciência do agente (a vontade de praticar a conduta em si)[14]; em outras palavras, não se exige o dolo específico[15], bastando a existência do dolo genérico ou eventual[16], caracterizado pela conduta do administrador, quando ele deixa de observar os comandos constitucionais, legais ou contratuais;[17]
c) a ausência de aposição de nota de improbidade administrativa pelo Tribunal de Contas, quanto às irregularidades apontadas, e a não interposição de ação civil pública pelo Ministério Público contra o administrador responsável não afetam a inelegibilidade.[18]
Examinando-se diversos julgados, extraiu-se a seguinte relação de irregularidades as quais foram enquadradas como irregularidade insanável que configure ato doloso de improbidade administrativa:
a) dano ao patrimônio público atribuído ao administrador mediante débito imputado pelo Tribunal de Contas;[19]
b) não aplicação do percentual mínimo de 25% (vinte e cinco por cento), exigido pelo artigo 212 da Constituição da República, em manutenção e desenvolvimento do ensino, por configurar, em tese, ato doloso de improbidade administrativa, previsto no artigo 11, II, da Lei nº 8.429/92;[20]
c) não aplicação de percentual mínimo de receita resultante de impostos nas ações e serviços públicos de saúde;[21]
d) abertura de crédito suplementar sem prévia autorização legal;[22]
e) ilicitude de processo licitatório;[23]
f) contratação de pessoal sem a realização de concurso público;[24]
g) falta de repasse integral de valores relativos ao imposto sobre serviços de qualquer natureza (ISS) e ao imposto de renda retido na fonte (IRRF);[25]
h) violação ao artigo 37, XIII, da Constituição Federal, que veda vinculação ou equiparação de espécies remuneratórias para efeito de remuneração de pessoal;[26]
i) pagamento indevido de diárias;[27]
j) descumprimento de limite estabelecido na Lei Complementar nº 101/00 (LRF), ausência de recolhimento de verbas previdenciárias arrecadadas e ausência de pagamento de precatórios, quando houver disponibilidade financeira; [28]
k) descumprimento do artigo 42 da Lei Complementar nº 101/00 (LRF), que versa sobre os restos a pagar de final de mandato; [29]
l) pagamento com recursos do Fundeb de remuneração dos profissionais do magistério abaixo do mínimo fixado em lei;[30]
m) desvio na aplicação das verbas oriundas de convênio, independentemente dos recursos terem sido aplicados em fins públicos;[31]
n) despesas realizadas pela Câmara Municipal acima do limite estabelecido no artigo 29-A da Constituição Federal, ainda que dentro do previsto na lei orçamentária;[32]
o) pagamento a maior de subsídio a vereadores, em descumprimento ao artigo 29, VI, da Constituição Federal;[33]
p) pagamento de parcela indenizatória pela participação de parlamentares em sessão extraordinária, a partir da edição da Emenda Constitucional nº 50/06, que alterou o artigo 57, §7º, da Constituição Federal.[34]
2.3 Decisão irrecorrível do órgão competente
O órgão competente para julgar as contas de governo (CF, art. 71, I) é o Parlamento; as contas de gestão (CF, art. 71, II) serão julgadas pelo Tribunal de Contas.
Sobre o caso do Prefeito ordenador de despesa[35], a posição do TSE para as eleições de 2014 é a seguinte: [36],[37]
a) as alterações das hipóteses de inelegibilidades introduzidas pela Lei Complementar n° 135/10 foram consideradas constitucionais pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento da ADI nº 4.578 e das ADCs nº 29 e 30, em decisões definitivas de mérito que produzem eficácia contra todos e efeito vinculante, nos termos do artigo 102, §2º, da Constituição da República;
b) nos feitos de registro de candidatura para o pleito de 2014, a inelegibilidade prevista na alínea g do inciso I do artigo 1º da Lei Complementar n° 64/90 pode ser examinada a partir de decisão irrecorrível dos Tribunais de Contas que rejeitam as contas do Prefeito que age como ordenador de despesas;
c) entendimento, adotado por maioria, em razão do efeito vinculante das decisões do Supremo Tribunal Federal e da ressalva final da alínea g do artigo 1º, I, da Lei Complementar n° 64/90, que reconhece a aplicação do “disposto no inciso II do artigo 71 da Constituição Federal, a todos os ordenadores de despesa, sem exclusão de mandatários que houverem agido nessa condição”;
d) vencida nesse ponto, a corrente minoritária, que entendia que a competência para julgamento das contas do Prefeito é sempre da Câmara de Vereadores.
Por decisão irrecorrível, entende-se aquela contra a qual não cabe mais recurso, seja porque já foram esgotadas todas as possibilidades (o feito já exauriu sua tramitação) seja por preclusão temporal do direito de recorrer (o responsável não exerceu esse direito no prazo previsto).
Destaque-se que não se pode confundir, na esfera do Tribunal de Contas, o recurso de reconsideração com o recurso de revisão/pedido de rescisão. O primeiro é interposto no respectivo processo de contas e produz efeito suspensivo; o segundo, denominado impropriamente em alguns Tribunais de “recurso de revisão” (sic), é peça que constitui processo à parte e tem natureza de ação rescisória, cabível em situações muito específicas, não suspendendo os efeitos da decisão questionada.
Operando bem essa distinção, o TSE decidiu que a liminar concedida pelo Tribunal de Contas em sede de recurso de revisão/pedido de rescisão – que não se confunde com o recurso de reconsideração, o qual possui efeito suspensivo e elide a própria natureza irrecorrível da decisão de rejeição de contas – não afasta a inelegibilidade do artigo 1º, I, g, da Lei Complementar nº 64/90, exigindo-se, para tanto, provimento de caráter judicial, conforme reiterada jurisprudência daquela Corte.[38]
2.4 Decisão não suspensa ou não anulada pelo Poder Judiciário
Desde o dia 24/08/2006, quando o TSE alterou seu entendimento sobre a aplicação da sua Súmula nº 01 e passou a exigir a obtenção de liminar ou tutela antecipada para suspensão dos efeitos da decisão de rejeição de contas, o simples ato de protocolizar ação judicial desconstitutiva do julgamento de contas deixou de ser bastante para efeito de suspender a incidência da correspondente inelegibilidade.[39]
Com a modificação introduzida pela Lei da Ficha Limpa, ficou estabelecida na Lei das Inelegibilidades a exigência de provimento do Poder Judiciário suspendendo ou anulando a decisão proferida no julgamento de contas.
3. A lista encaminhada à Justiça Eleitoral
3.1 A Lei nº 9.504/97, artigo 11, §5º
Dispõe a Lei das Eleições que, até o dia 5 (cinco) de julho do ano em que se realizarem as eleições, os Tribunais de Contas deverão tornar disponíveis à Justiça Eleitoral relação dos que tiveram suas contas relativas ao exercício de cargos ou funções públicas rejeitadas por irregularidade insanável e por decisão irrecorrível do órgão competente, ressalvados os casos em que a questão estiver sendo submetida à apreciação do Poder Judiciário, ou que haja sentença judicial favorável ao interessado (art. 11, §5º). A parte final desse dispositivo reflete a antiga redação da alínea g do inciso I do artigo 1º da Lei das Inelegibilidades, agora modificada pela Lei da Ficha Limpa.
Em verdade, o Tribunal de Contas não declara inelegibilidade de pretenso candidato a cargo público; a lista apenas auxilia o exercício dessa atribuição, que é de competência da Justiça Eleitoral.
Ressalte-se que na relação pode constar servidor público não ordenador de despesa e até particular responsabilizado no processo de contas, em razão de figurar como coautor dos atos praticados e apurados ou beneficiado de seus efeitos de forma direta ou indireta.
3.2 A data limite para remessa da lista
Conforme expressamente consignado na Lei das Eleições, a data limite para que cada Tribunal de Contas encaminhe à Justiça Eleitoral a lista de responsáveis com contas por ele julgadas irregulares, repita-se, é 5 (cinco) de julho do ano em que se realizarem as eleições.
3.3 O período abrangido pela relação
A Lei Complementar nº 64/90, vale repisar, expressa que são inelegíveis aqueles que incidem na hipótese do artigo 1º, I, g, para as eleições que se realizarem nos 8 (oito) anos seguintes, e que a decisão da Corte de Contas somente produz efeitos quando se torna irrecorrível, isto é, após o trânsito em julgado do processo de contas.
Por isso, a lista deve conter o nome dos responsáveis que tiverem contas de gestão julgadas irregulares ou contas de governo apreciadas mediante parecer prévio pela desaprovação, cujos processos transitaram em julgado no período compreendido entre o dia das eleições e o dia correspondente no oitavo ano anterior.
Assim, para as eleições do dia 5 (cinco) de outubro do ano de 2014, o período compreendido vai de 5 (cinco) de outubro do ano de 2006 até 5 (cinco) de outubro do ano de 2014, considerada para efeito de inclusão na lista a data do trânsito em julgado do respectivo processo de contas.
Sabe-se que, em se tratando de contas de governo, o parecer prévio é tão somente peça instrumental para o julgamento a ser realizado pelo Parlamento. Contudo, a presença da informação na relação preparada pela Instituição de Contas será útil para o controle da Justiça Eleitoral (o Parlamento não remete lista para a Justiça Eleitoral). É isso que justifica sua inclusão na relação.
Acrescente-se que, nessa hipótese, o prazo de 8 (oito) anos deve ser contado a partir da publicação do decreto legislativo referente à desaprovação das contas pelo Parlamento.
3.4 Os nomes e as alterações na lista
A relação encaminhada para a Justiça Eleitoral deve incluir o nome de todos que tiveram contas com acórdão julgando-as irregulares ou parecer prévio pela desaprovação emitido pela Casa de Contas nos últimos 8 (oito) anos, contados na forma referida no item anterior.
Cuida-se de um dos principais efeitos do julgamento de contas públicas. É por isso que, a cada decisão, o órgão julgador deve bem sopesar a relação entre o tipo que deve ser proferido e a natureza das irregularidades detectadas e processadas, de modo a atender à proporcionalidade e razoabilidade. Vícios que não comprometem, insista-se, a essência da atividade administrativa devem ser relevados – ainda que sejam consignadas ressalvas e recomendações –, evitando-se que o bom gestor se torne inelegível.
Quem sofreu sanções (multas, etc.), repise-se, aplicadas pelo Tribunal fora do processo de contas não terá seu nome relacionado; a literalidade da norma não deixa margem para especulações: contas públicas rejeitadas é pressuposto da inelegibilidade.
A lista conterá preponderantemente nomes de ordenadores de despesa; todavia, poderão constar não ordenadores de despesa e até não servidores públicos responsabilizados em processos de contas, dada a respectiva condição de coautor dos atos ilícitos imputados ou de favorecido, direta ou indiretamente, de suas consequências.
Em decorrência do que foi exposto no item anterior, é possível a inclusão ou a exclusão de um nome, mesmo depois de a relação ter sido entregue para a Justiça Eleitoral, caso o responsável venha a se enquadrar na hipótese de inelegibilidade aventada ou deixe de preencher os critérios legais.
Não custa informar que o pagamento de débito imputado ou de multa aplicada pela Corte de Contas não exclui o responsável da relação; apenas será afastada a ação de cobrança respectiva, permanecendo inalterado o julgamento das contas.
3.5 Documentos úteis para a Justiça Eleitoral
Já foi dito que compete à Justiça Eleitoral aferir a incidência da inelegibilidade por rejeição de contas, principalmente verificando se as contas foram rejeitadas por irregularidade insanável que configure ato doloso de improbidade administrativa.
Portanto, é necessário que o órgão do Poder Judiciário tenha acesso a elementos suficientes para proceder a tal avaliação. Assim, além do inteiro teor do parecer prévio ou do acórdão (relatório, voto do relator e demais votos escritos), conforme o caso, o ideal é que sejam disponibilizadas ao Ministério Público Eleitoral e demais interessados as principais peças do processo de contas (parecer do Ministério Público de Contas, defesa do responsável e recursos apresentados, relatórios do corpo técnico). Para tanto, será muito útil o processo eletrônico já implantado em muitas Cortes de Contas.
Isso é importante, embora o TSE já tenha decidido que o inteiro teor do acórdão que rejeitou as contas de pré-candidato pode ser dispensado, ante a suficiente descrição, na ementa, das irregularidades constatadas.[40]
4. Considerações finais
Dentre todas as hipóteses de inelegibilidade, a decorrente de rejeição de contas tem sido a de maior incidência nas últimas eleições no País.
Neste texto, com o objetivo de aclarar diversos pontos potencialmente capazes de suscitar dúvidas em tão importante tema no campo eleitoral, foi aproveitada vasta pesquisa levada a efeito na recente jurisprudência do Tribunal Superior Eleitoral, além de prestadas várias informações e oferecidas algumas reflexões.
O conjunto de manifestações da Justiça Eleitoral utilizado até que poderia ser animador; entretanto, é cediço que tal jurisprudência é muito instável, notadamente em razão da alta rotatividade dos membros do TSE.
a) os Tribunais de Contas só têm competência para julgar as contas de Prefeito quando se trata de fiscalizar a aplicação de recursos mediante convênios, nos termos do inciso VI do artigo 71 da Constituição da República (TSE, Plenário, Respe 120-61 / PE, Rel. Min. Dias Toffoli, Rel. para o acórdão Min. Arnaldo Versiani, 25/09/12, publicado em Sessão);
b) a ausência de manifestação da Câmara Legislativa sobre as contas de Prefeito não faz prevalecer o parecer técnico emitido pelo Tribunal de Contas, ainda que a Lei Orgânica assim o determine (TSE, Plenário, Respe 199-67 / SE, Rel. Min. Luciana Lóssio, 29/11/12, publicado em Sessão);
c) compete ao Tribunal de Contas do Estado analisar e julgar as contas referentes a recursos do Fundef aplicados pelo Chefe do Executivo Municipal, não sendo necessário o julgamento dessas contas pelo Poder Legislativo (TSE, Plenário, Respe 101-82 / MS, Rel. Min. Henrique Neves da Silva, 11/12/12, publicado em Sessão).