Neste mês de agosto, a Associação dos Membros dos Tribunais de Contas do Brasil – Atricon completa 34 anos de existência. São três décadas de uma trajetória que se confunde com o processo de fortalecimento, integração e modernização do sistema de controle externo brasileiro.
Ao longo desse período, sucessivas gestões, cada uma diante dos desafios de seu tempo, acrescentaram novas energias a esse projeto coletivo. A Atricon cresceu, ampliou sua presença institucional e se consolidou como importante articuladora dos Tribunais de Contas, contribuindo para transformar o controle externo em instrumento cada vez mais efetivo de proteção do patrimônio público e da boa aplicação dos recursos da sociedade.
Celebrar esses 34 anos é, portanto, reconhecer o trabalho de todos aqueles que ajudaram a construir essa história. Mas é também refletir sobre os caminhos que nos trouxeram até aqui e, principalmente, sobre os desafios que temos pela frente.
A construção de uma identidade nacional
Nos primeiros anos de sua existência, um dos grandes desafios da Atricon foi contribuir para despertar entre conselheiros e instituições de todo o país a consciência de que os Tribunais de Contas, embora autônomos e inseridos em diferentes realidades federativas, integram um mesmo sistema constitucional de controle externo.
Era preciso aproximar os diversos Tribunais, compartilhar experiências, superar isolamentos e construir uma identidade comum.
A compreensão de que o fortalecimento de cada Tribunal também significava o fortalecimento de todo o sistema não surgiu espontaneamente. Foi resultado de um longo processo de articulação, diálogo, convencimento e construção institucional.
A Atricon teve papel decisivo nesse processo. Ao aproximar seus membros e estimular o intercâmbio de experiências, contribuiu para formar uma visão nacional do controle externo, respeitando as particularidades de cada Tribunal e, ao mesmo tempo, identificando valores, princípios e responsabilidades comuns.
Essa talvez tenha sido uma das grandes conquistas de sua primeira etapa histórica: ajudar os Tribunais de Contas a se reconhecerem como integrantes de um sistema nacional de controle externo.
Da representação institucional à defesa do interesse público
Com o passar dos anos, a Atricon ampliou sua missão. Sem abandonar a legítima representação de seus membros, rompeu progressivamente com uma visão meramente corporativa para assumir um papel mais amplo na articulação e no aperfeiçoamento do controle externo brasileiro, tendo como referência as competências estabelecidas pelos artigos 70 a 75 da Constituição Federal.
Esse movimento representou uma importante mudança de perspectiva. A defesa das instituições passou a caminhar cada vez mais ao lado da defesa da própria finalidade constitucional do controle: contribuir para que o dinheiro público seja bem aplicado e se transforme em políticas públicas capazes de promover cidadania e melhorar concretamente a vida da população.
Legalidade, legitimidade, economicidade, impessoalidade, publicidade e eficiência constituem referências indispensáveis à atuação da Administração Pública e, por consequência, norteiam a atividade dos Tribunais de Contas. Mas todos esses valores principiológicos devem convergir para um princípio maior que dá sentido à nossa atuação: a supremacia do interesse público.
Os Tribunais de Contas não existem para si mesmos. São instituições do Estado brasileiro e devem estar comprometidos com as finalidades desse Estado.
É por isso que o controle externo também deve dialogar com os objetivos fundamentais estabelecidos pelo artigo 3º da Constituição: construir uma sociedade livre, justa e solidária; garantir o desenvolvimento nacional; reduzir as desigualdades; erradicar a pobreza e a marginalização; e promover o bem de todos, sem preconceitos ou quaisquer formas de discriminação.
Fiscalizar a aplicação do dinheiro público significa, portanto, muito mais do que verificar a regularidade formal de uma despesa. Significa contribuir para que os recursos públicos produzam resultados concretos para a sociedade.
Controle externo e defesa da democracia
A evolução institucional da Atricon também demonstrou que a responsabilidade dos órgãos de controle não se esgota na fiscalização das contas públicas. Como instituições constitucionalmente estruturadas, os Tribunais de Contas integram o conjunto de garantias institucionais do Estado Democrático de Direito.
Essa dimensão ficou especialmente evidente diante dos graves acontecimentos de 8 de janeiro de 2023, quando as sedes dos Poderes da República foram atacadas numa tentativa de ruptura da ordem democrática. Naquele momento histórico, a Atricon se colocou ao lado das instituições republicanas, em defesa da Constituição, da democracia e da atuação do Supremo Tribunal Federal na preservação da ordem constitucional. Foi uma demonstração importante de que defender o controle externo também significa defender o ambiente democrático que lhe dá legitimidade e existência. Sem democracia, não há controle público verdadeiramente independente; e sem instituições de controle fortes, a própria democracia perde importantes instrumentos de proteção.
Da fiscalização posterior à prevenção
A trajetória da Atricon acompanha também uma transformação importante na maneira de compreender o controle externo.
Os Tribunais de Contas deixaram progressivamente de ser vistos apenas como instituições destinadas a examinar atos administrativos depois da produção de seus efeitos para assumir uma presença mais próxima da execução das políticas públicas, sempre respeitando os limites de suas competências constitucionais.
O controle posterior continua indispensável. É por meio dele que se reconhecem ilegalidades, responsabilizam-se agentes e aplicam-se sanções quando necessárias.
Mas a experiência demonstrou que controlar somente depois que um ato administrativo produziu seus efeitos nem sempre é suficiente para impedir o desperdício do dinheiro público.
É por isso que os Tribunais de Contas têm voltado progressivamente sua atuação também para uma dimensão preventiva: chegar antes do desperdício.
Prevenir não significa substituir o administrador, interferir indevidamente na gestão ou retirar do agente público o espaço legítimo de decisão que a Constituição e a lei lhe asseguram.
Significa utilizar a capacidade técnica dos Tribunais de Contas para identificar riscos, apontar fragilidades e contribuir para que erros e ilegalidades sejam corrigidos enquanto ainda existe tempo para evitar seus efeitos mais graves.
Trinta e quatro anos de construção coletiva
Nenhuma instituição chega aos 34 anos pela ação isolada de uma pessoa ou de uma gestão. Somos resultado de um trabalho coletivo.
A história da Atricon foi construída por sucessivas presidências e diretorias, por conselheiros e conselheiras, conselheiros-substitutos, servidores e servidoras e tantos colaboradores que, em diferentes momentos, deram sua contribuição para o fortalecimento da entidade e do sistema de controle externo.
Cada período apresentou suas próprias exigências.
Em determinado momento, foi necessário construir unidade. Em outro, fortalecer a identidade institucional dos Tribunais de Contas. Depois, ampliar a interlocução com o Congresso Nacional, o Poder Judiciário, os demais órgãos de controle e a sociedade.
Também foi necessário desenvolver parâmetros nacionais de qualidade, estimular boas práticas, promover maior transparência, incentivar a inovação, aperfeiçoar a fiscalização das políticas públicas e afirmar a importância dos Tribunais de Contas para o Estado Democrático de Direito.
Nesse percurso, merece destaque a construção e o aperfeiçoamento do Marco de Medição de Desempenho dos Tribunais de Contas, importante instrumento de avaliação e indução de boas práticas, que contribuiu para estabelecer referências comuns de qualidade e estimular o aprimoramento permanente das instituições de controle.
A Atricon soube acompanhar essas transformações. Mais do que isso: em muitos momentos, ajudou a impulsioná-las.
Essa capacidade de compreender as mudanças de seu tempo talvez explique a vitalidade institucional alcançada pela entidade ao completar três décadas.
A Atricon de hoje é resultado dessa construção acumulada. Uma construção que pertence a todos aqueles que compreenderam que instituições fortes não são um fim em si mesmas: elas precisam ser fortes para entregar melhores resultados à sociedade.
Os próximos 34 anos: a prioridade do controle preventivo
Celebrar uma trajetória também significa olhar para frente.
Os desafios que se apresentam ao controle externo são enormes. A Administração Pública tornou-se mais complexa. Os contratos são mais sofisticados e duradouros. Novas formas de parceria entre Estado e iniciativa privada se multiplicam. A transformação digital modifica permanentemente os processos administrativos, enquanto a inteligência artificial amplia extraordinariamente a capacidade de processamento e cruzamento de informações.
Tudo isso também transforma a atividade de controle.
Os Tribunais de Contas terão cada vez mais condições de identificar riscos antes que eles se convertam em irregularidades e detectar sinais de desperdício antes que os recursos públicos sejam definitivamente perdidos.
Essa capacidade tecnológica e institucional traz consigo uma responsabilidade: se podemos chegar antes do desperdício do dinheiro público, devemos construir instrumentos para chegar antes.
Por isso, acredito que uma das grandes agendas da Atricon para os próximos anos deve ser estimular, em todo o sistema de Tribunais de Contas, o aprofundamento de uma cultura de controle preventivo, tanto em sua dimensão prévia quanto concomitante, fortalecendo simultaneamente o caráter orientador dos órgãos de controle.
Nesse processo, caberá à Atricon continuar exercendo seu papel articulador, contribuindo para a construção de parâmetros e referências nacionais para a utilização dos instrumentos do controle preventivo. Medidas cautelares, auditorias operacionais, mesas técnicas e Termos de Ajustamento de Gestão precisam integrar uma visão sistêmica de atuação, respeitadas as competências constitucionais e as peculiaridades de cada Tribunal.
As cautelares permitem interromper tempestivamente situações potencialmente lesivas; as auditorias operacionais ampliam o olhar do controle para a economicidade, eficiência, eficácia e efetividade das políticas públicas; as mesas técnicas criam espaços qualificados de diálogo para prevenir conflitos e construir soluções; e os Termos de Ajustamento de Gestão possibilitam corrigir rumos, estabelecer compromissos e evitar que impropriedades se transformem em danos de difícil reparação.
Uniformizar princípios, compartilhar experiências e difundir boas práticas nesses instrumentos não significa retirar a autonomia dos Tribunais. Ao contrário, significa utilizar a força institucional da Atricon para colocar à disposição de todo o sistema experiências bem-sucedidas e referências capazes de proporcionar maior segurança jurídica tanto ao controlador quanto ao gestor público.
Precisamos, portanto, de um controle que dialogue, mas preserve sua independência; que oriente, mas não substitua o administrador; que utilize intensamente a tecnologia, mas preserve a responsabilidade humana sobre as decisões; e que responsabilize com rigor quando necessário, sem perder de vista que sua maior contribuição à sociedade é impedir que o dano aconteça.
Conclusão
Ao completar 34 anos, a Atricon pode olhar com orgulho para sua história.
A entidade ajudou a aproximar os Tribunais de Contas, construir uma identidade nacional para o sistema, difundir boas práticas, estabelecer parâmetros de qualidade, ampliar o diálogo institucional e fortalecer a presença do controle externo na vida pública brasileira.
Se uma das grandes missões iniciais da Atricon foi contribuir para a construção da unidade do sistema e, posteriormente, para seu fortalecimento e aperfeiçoamento institucional, acredito que o próximo grande passo seja consolidar definitivamente uma cultura voltada para a efetividade e a prevenção.
A sociedade não espera apenas que os Tribunais de Contas descubram, anos depois, onde o dinheiro público foi desperdiçado. Espera que nossas instituições utilizem experiência, conhecimento, independência e tecnologia para impedir que esse desperdício aconteça.
Essa é, para mim, a evolução natural de tudo aquilo que construímos ao longo dessas três décadas.
Chegar antes do desperdício significa mais do que proteger o patrimônio público. Significa assegurar que cada recurso economizado, cada irregularidade evitada e cada política pública aperfeiçoada possam se converter em melhores serviços e mais direitos para a população. A boa aplicação do dinheiro público não é um fim em si mesmo: é o caminho para que o Estado cumpra as finalidades que a Constituição lhe atribuiu: promover o desenvolvimento nacional, reduzir as desigualdades e assegurar o bem de todos, sem qualquer forma de discriminação.
É para esse Estado, comprometido com a cidadania e com a dignidade de seu povo, que deve servir o controle externo brasileiro. Consciente dessa responsabilidade e fiel aos valores que a fundaram, a Atricon renova, a cada passo de sua trajetória, o compromisso de contribuir para que os Tribunais de Contas cumpram, com excelência e independência, a missão que a Constituição lhes reservou.
João Antonio da Silva Filho é conselheiro do TCM-SP
