AtriConversa-04

Há o modelo de agências, adotado pelos EUA e Reino Unido. Há o modelo de Tribunal Administrativo, adotado, por exemplo, em Moçambique e em outros países da África. Há modelos diferentes em países da Ásia, como a China. Então, a ideia era ter uma ferramenta que pudesse avaliar, entre diversos critérios, a capacidade daquela entidade fiscalizadora de atender ao Banco Mundial, ao FMI, algumas agências multilaterais da Europa, da Ásia. A Intosai fez uma pesquisa muito grande, que envolveu mais de 20 critérios e, dentre esses critérios, foi desenvolvida essa ferramenta chamada SAI-PMF. Ela respeita a cultura de cada país e instituição, mas busca demonstrar o valor e os benefícios que o controle externo devolve para a sociedade. Então, essa é a inspiração e esse é o grande objetivo da ferramenta de fiscalização, que mede o desenvolvimento, dentro do desenvolvimento cultural e base institucional de cada país: como determinada entidade está avançando no tempo, quais são as entregas que faz, se tem estrutura mínima que permita esse atendimento e, de fato, se está sendo útil e relevante para a sociedade.

O senhor participou, desde o início, da implementação do Marco de Medição dos Tribunais de Contas. Em linhas gerais, como o MMD-TC se desenvolveu ao longo dos anos e quais os critérios avaliados ? 

Pegamos esse mote do SAI-PMF e adaptamos à realidade brasileira. O Brasil é um país continental e não tem apenas uma única entidade superior fiscalizadora, como em muitos países. Além do TCU, temos os Tribunais Estaduais e até de município. Então, dada a realidade complexa do Brasil, a Atricon se encarregou de fazer essa transição. É importante que se diga, cada tribunal voluntariamente faz a adesão ao programa. Começamos com um modelo-piloto, em 2013, quando participaram 22 Tribunais de Contas. Isso permitiu avançarmos. Em 2015, houve o primeiro ciclo. Em 2017, o segundo. E quando chegou em 2019, o que percebemos? Por ser uma ferramenta muito bem aceita, que oferece diagnóstico completo de cada TC, tornou-se instrumento de fomento de melhorias e redução de assimetrias, já que cada Tribunal de Contas, de cada Estado, é diferente, com suas particularidades. Não que um seja melhor do que o outro, mas são realidades diferentes. Então, conseguimos reduzir essas assimetrias. Trabalhamos, nos dois primeiros ciclos, em melhorar a estrutura dos Tribunais. Avaliando se cada instituição tinha, por exemplo, ouvidoria estruturada, corregedoria, planejamento estratégico benfeito, área  de  TI  estruturada.  Em  2019,  o  foco  mudou.

Qual passou a ser objetivo a partir de 2019?

O foco foi para as entregas. Quais são os produtos que estamos entregando para a sociedade? Estamos verificando as políticas públicas? São efetivas? Ou seja, a nossa atuação está transformando a realidade da população? A nossa atuação está melhorando a eficiência e a eficácia da aplicação dos recursos públicos? Então, em 2019, foi um ciclo de avaliação em que começamos a medir a atuação finalística de políticas públicas. O interessante é que, para cada indicador, ou temática, são feitas amplas discussões, são designados grupos de especialistas multidisciplinares, entre conselheiros, conselheiros substitutos, representantes do Ministério Público de Contas e auditores de controle externo. Esse trabalho, depois, é submetido a uma audiência pública, ou a várias audiências públicas, para que todo o Sistema (Tribunais de Contas) possa participar. Na conclusão desses trabalhos, resoluções e diretrizes são aprovadas. Cada resolução e diretriz vai dar resultado a um determinado indicador. Então, para cada indicador que é medido, há um arcabouço teórico que vai ser comparado. Só posso medir alguma coisa se tiver algum marco teórico, se tiver referencial-padrão. Essas resoluções e diretrizes servem como marco referencial. Os indicadores são divididos em dimensões, e as dimensões, em critérios. Tivemos em 2019, 25 indicadores. A ferramenta é feita para medir, em cada indicador, como está cada Tribunal de Contas e como está evoluindo. O que é mais importante: o indicador da saúde, ou o indicador de educação? O indicador de transparência, ou o indicador de governança interna? Não há como dizer, mas fazemos uma média geral dos Tribunais de Contas e divulgamos esse número. Desta maneira, cada tribunal compara a sua pontuação à média geral para saber como está posicionado. Outra questão importante também é: em cada avaliação, identificamos as boas práticas dos Tribunais. Com base nessas boas práticas, é possível, posteriormente, compartilhá-las. Se um tribunal tem alguma deficiência em determinada área, pode buscar, via Atricon, auxílio de outra Corte que seja referência naquele ponto, trocando experiências diversas: auditoria financeira, auditoria operacional, engenharia e por aí vai. Ou seja, é uma ferramenta indutora de melhorias e boas práticas que demonstra para a sociedade o que estamos fazendo.

Mesmo levando em consideração as particularidades de cada instituição, esses indicadores e trocas têm a intenção de criar padronização na atuação dos tribunais de todo Brasil?

Um outro objetivo da ferramenta também é esse. É justamente buscar padronização onde é possível padronizar. Posso dar um exemplo, temos leis nacionais: a Lei de Finanças Públicas, a Lei de Responsabilidade Fiscal, a Lei de Licitações. São leis de aplicação em todo território nacional. Você imagina a dificuldade de uma empresa, que atua em vários Estados, chegar no Espírito Santo, ou no Rio Grande do Sul, e um Tribunal de Contas entender e aplicar a regra, ou artigos de uma lei, de uma maneira; enquanto outro eventualmente compreende a mesma norma de forma diferente? Então, buscamos também padronização onde é possível padronizar, respeitadas as particularidades de cada tribunal e a cultura organizacional. Vou dar um exemplo de sucesso: com o advento da Lei Complementar Nº 123/2006, das micro e pequenas empresas, havia a necessidade de garantir a segurança jurídica para os prefeitos contratarem de empreendimentos locais, mas eles não tinham essa tranquilidade. Na época, o Sebrae Nacional procurou a Atricon e firmamos termo de cooperação técnica. A partir disso, de apenas duas ou três centenas de municípios que aplicavam a lei, esse número passou para 2 mil. Ou seja, melhorando o comércio local, gerando emprego e renda, aumentando a arrecadação de impostos e tributos para os municípios. Outro exemplo: a OAB Nacional nos procurou para que fosse garantida a ordem cronológica de pagamentos conforme está previsto no artigo 5º da Lei Nº 8.666/1993. Então, incluímos no Marco de Medição esse critério: se os Tribunais estavam fiscalizando a aplicação da ordem cronológica. Isso gerou efeito indutor fenomenal. Conclusão: utilizamos essa ferramenta (MMD-TC) para fomentar boas práticas e até melhorar a transparência da gestão pública.

Qual é o momento atual do MMD-TC e quais as próximas etapas?

Depois do ciclo de 2019, veio a pandemia no início de 2020. Não só os tribunais, não só os Estados e Municípios, mas o mundo inteiro teve de se preparar e se reprogramar para o enfrentamento da pandemia. Então, para o ciclo que seria em 2021 (os ciclos são bienais), tivemos de adiar para 2022, excepcionalmente. E como houve forte atuação de fiscalização da aplicação de recursos e de procedimentos durante a pandemia – vamos lembrar que foram editadas várias leis, entre as quais a Lei Complementar Nº 173/2020, um verdadeiro estatuto de como se comportar na pandemia –, levamos essa questão para a diretoria e assembleia geral da Atricon, onde foram aprovados indicadores específicos para medir os Tribunais de Contas durante a pandemia. Isso sem renunciar aos outros indicadores, até para manter uma linha histórica, para conseguirmos comparar com os ciclos anteriores. Em 2019, foram 499 critérios avaliados. Em 2020, tivemos de suspender a avaliação de alguns indicadores, e incluímos cinco novos. Um deles especificamente para medir a atuação na área de educação durante a pandemia: como foi o momento de suspensão das aulas, o suporte dado à educação remota e depois o retorno às aulas presenciais. Um indicador específico da saúde: como os Tribunais avaliaram as contratações, compras, instalações de hospitais de campanha, vacinação etc. Um indicador específico sobre a gestão fiscal: como Estados e Municípios aplicaram uma montanha de recursos no combate à pandemia. Também um outro indicador sobre a transparência e, por fim, um indicador de assistências social, fiscalizando o fornecimento de auxílios emergenciais nesse período. Então, para 2022, reduzimos para 402 critérios, sendo que 85 são específicos sobre a pandemia, e 317 mantidos para comparação histórica. Revisamos agora todo o manual de procedimentos, fizemos treinamento com as equipes de avaliação que são três: uma equipe de autoavaliação, de servidores do próprio órgão; outra que faz o controle de qualidade dessa autoavaliação, também do próprio órgão; e uma terceira equipe, que chamamos de garantia da qualidade, formada por conselheiros, conselheiros substitutos e auditores de outros Tribunais de Contas que fazem as visitas pré-programadas para verificar se as duas primeiras etapas atenderam aos critérios de qualidade. Em agosto e setembro, serão feitas visitas técnicas para verificar in loco a execução do trabalho. Entre outubro e novembro, será feita a consolidação e a apresentação desses resultados. É importante dizer que essa metodologia está sendo acompanhada pela Fundação Vanzolini, a certificadora que vai atestar se o nosso procedimento está sendo bem cumprido com as orientações internacionais.