Fernando Abrucio e Rafael Viegas
*Artigo publicado originalmente pelo jornal O Globo
A redemocratização brasileira gerou grandes transformações institucionais, corporificadas na Constituição de 1988. O objetivo do novo pacto constitucional era construir um Estado mais republicano e voltado ao combate das enormes desigualdades sociais do país. Nesse processo, houve o fortalecimento do controle e a ampliação das políticas públicas para garantir os direitos de cidadania. Esses dois elementos se tornaram peça-chave do sistema político-administrativo, mas está em jogo hoje o relacionamento entre eles.
É inegável que o Brasil melhorou muito nas últimas décadas graças ao controle e às políticas públicas. De um lado, o Supremo Tribunal Federal, o Ministério Público, os Tribunais de Contas e a Controladoria-Geral da União, cada qual de seu modo, foram fundamentais para combater a corrupção e aumentar a transparência da administração pública. De outro, a construção de um amplo Estado de Bem-Estar Social, com ramificação institucional nos três entes federativos, garantiu direitos que nunca tinham chegado à maioria dos brasileiros, como a universalização do ensino fundamental, a melhoria de vários indicadores básicos de saúde e a redução da pobreza.
Mas também há ainda vários desafios para melhorar o sistema de controle e as políticas públicas. Um deles passa pela relação entre estes dois polos, analisado por nós no livro “A batalha entre controle e políticas públicas” (Amanuense, 2024). A atuação dos órgãos controladores produz muitas vezes o que chamamos de “apagão das canetas”. Nele, há dois efeitos: a paralisia decisória de quem é responsável pelos principais programas governamentais e, como consequência mais profunda, a criação de um caminho que só reforça e pune as baixas capacidades estatais de todos os níveis de governo, especialmente no plano municipal.
Cria-se, assim, um círculo vicioso baseado na assimetria de poder entre controle e políticas públicas, que ao final piora a capacidade de os governos produzirem melhores resultados para os cidadãos. Os mecanismos de controle que mais contribuem para esse fenômeno são a judicialização excessiva e a proliferação de procedimentos que aumentam a complexidade de processos burocráticos sem levar em conta as capacidades instaladas em cada órgão ou nível de governo. Gera-se um punitivismo que não muda estruturalmente a prática das políticas públicas.
Obviamente é preciso combater a corrupção e tudo o que lese a sociedade. Porém, por muitas vezes, o controle torna-se mais caro e ineficiente que os seus resultados positivos, sufocando a inovação gerencial e tornando ainda mais difícil o caminho de quem tem poucas capacidades estatais.
É preciso encontrar um equilíbrio mais saudável entre a autonomia da administração pública e a fiscalização, de modo que os gestores públicos possam atuar com mais confiança e efetividade sem deixar de ser responsabilizados por seus atos. Isso envolve um modelo em que os órgãos de controle ajam mais preventivamente, ajudando na construção de capacidades estatais. O controle deve se nortear pela ideia de uma gestão pública baseada em evidências, focando principalmente na avaliação de políticas públicas como mecanismo de orientação de políticos e burocratas.
Uma mudança mais sólida das relações entre controle e políticas públicas passa pela criação de canais de diálogo e aprendizado mútuo, tornando a fiscalização um instrumento para aperfeiçoar a prestação dos serviços públicos, em vez de ser um empecilho meramente burocrático. O exemplo recente do Tribunal de Contas de Rondônia, que atuou para fortalecer as capacidades estatais dos municípios no campo educacional, mostra que é possível controlar e aprimorar as políticas públicas ao mesmo tempo, por meio de uma relação mais parceira do que assimétrica, voltada ao objetivo comum de todas as instituições: melhorar a vida dos cidadãos.
Fernando Abrucio – Professor na FGV-EAESP e coordenador do Centro de Estudos de Administração Pública e Governo (Ceapg)
Rafael Viegas – Professor colaborador na FGV-EAESP, pesquisador do Ceapg e presidente do Observatório do Controle
