Bruno Dantas
Frederico Dias
A experiência recente do TCU (Tribunal de Contas da União) revela um deslocamento decisivo no modo de exercer o controle sobre a administração pública. A transição de uma racionalidade normativa, centrada na repressão e no formalismo, para uma racionalidade pragmática e pactuada representa não só uma inflexão técnica, mas um turning point institucional.
O caso Fernão Dias —formalizado no acórdão 1.369 de 2025– simboliza esse ponto de virada. Não se trata de um episódio isolado, mas de um marco que consolida a consensualidade como instrumento legítimo de solução de impasses em concessões públicas complexas, promovendo estabilidade, previsibilidade e qualidade regulatória.
Ao harmonizar eficiência contratual com integridade institucional, o TCU reposiciona o controle externo como instância deliberativa, capaz de induzir bons investimentos, prevenir litígios e aprimorar os mecanismos de coordenação Estado-mercado. O case Fernão Dias, nesse contexto, não é apenas um acordo —é a consagração de um modelo.
SÍNTESE DE COMPLEXIDADE E OPORTUNIDADE
A rodovia Fernão Dias é um dos principais eixos logísticos do país. Conectando as regiões metropolitanas de Belo Horizonte e São Paulo, ela articula cadeias produtivas, fluxos populacionais e integração regional.
O contrato de concessão, firmado em 2008, apresentava até 2024 uma execução de 84,31% do Capex previsto. Percentual superior ao registrado em outras concessões, como Ecovias 101 (63,64%), ViaBahia (48,59%) e Autopista Fluminense (70,45%).
Apesar do esforço da concessionária, o estado do pavimento era deficitário. A ANTT classificou apenas 53% da malha como “bom”. Além disso, de 2019 a 2023, a rodovia acumulou mais de 8.000 acidentes anuais, com 123 mortes em 2023.
Esse cenário exigia resposta institucional célere, coordenada e tecnicamente robusta. O acordo homologado pelo TCU estimou R$ 9,48 bilhões em novos investimentos (Capex) e R$ 5,4 bilhões em Opex. Uma reconfiguração profunda do contrato.
A OCDE, em seu relatório “Global State of Infrastructure Governance 2023”, reforça que projetos de concessão só alcançam performance elevada quando integram 3 camadas: responsabilidade intertemporal, monitoramento qualificado e flexibilidade contratual baseada em evidências. O acordo da Fernão Dias, sob essa ótica, adere a todas as camadas.
MODERNIZAÇÃO CONTRATUAL E SOFISTICAÇÃO REGULATÓRIA
A solução consensual foi além da recomposição financeira. Incorporou cláusulas modernas de gestão paramétrica. Redesenhou a matriz de riscos. Introduziu critérios de ESG. Criou mecanismos de enforcement voltados à dissuasão de inexecuções.
Esses mecanismos não são triviais. Eles dialogam com o conceito de “smart contracts” regulatórios, conforme proposto por Mariana Mazzucato: contratos que alinham incentivos públicos e privados com base em métricas dinâmicas e pactuadas, e que internalizam valores como equidade, inovação e sustentabilidade.
A proposta eliminou litígios preexistentes. Reforçou a previsibilidade contratual. Reposicionou o contrato dentro do planejamento de longo prazo. Introduziu, ainda, estruturas de governança adaptativa, que permitem reavaliações periódicas sem romper a segurança jurídica do arranjo.
Destaca-se o aprimoramento do teste de mercado. O modelo agora descreve a participação da atual concessionária em condições competitivas, só se a diferença entre sua proposta e a 1ª colocada for inferior a 5%. Tal mecanismo se aproxima das práticas da França e dos Países Baixos, que utilizam cláusulas de “renegociação assistida” como técnica de preservação da eficiência contratual em contextos de escassez de competição.
DA JURIDICIDADE À RAZOABILIDADE INSTITUCIONAL
O acórdão marca uma inflexão conceitual. O foco desloca-se da admissibilidade jurídica da solução para a análise de seus efeitos regulatórios, impactos financeiros e consequências de longo prazo.
Essa transição é compatível com a crítica de Niklas Luhmann ao decisionismo normativo. O direito, em contextos de alta complexidade, não pode pretender conter respostas a priori. Precisa observar, refletir e adaptar.
A consensualidade, nesse quadro, é expressão de uma racionalidade evolutiva. Dialoga com o pragmatismo jurídico de Peirce, Dewey e James. E também com a governança relacional delineada por Douglass North, Avner Greif e Elinor Ostrom.
É também um exemplo do que Amartya Sen denominaria “rationality as freedom” –uma racionalidade não aprisionada pela forma, mas comprometida com as consequências sociais da decisão pública.
A DIALÉTICA DO RISCO: ASSIMETRIA INFORMACIONAL E MIOPIA TEMPORAL
O voto condutor do acórdão –acompanhado à unanimidade pelo plenário de ministros– foi também um exercício de autoconsciência institucional. Reconheceu fragilidades. Indicou riscos. E apontou caminhos de aperfeiçoamento no futuro.
O 1º risco decorre da assimetria informacional. A comissão enfrentou dificuldades em validar os dados da concessionária. Faltaram tempo, recursos e dados auditáveis.
O 2º risco decorre da miopia temporal. A decisão pública, pressionada por urgência, tende a privilegiar soluções imediatistas. Pode comprometer a coerência com o planejamento de longo prazo.
O FMI, em sua análise de 2024 sobre Public Investment Management, alerta que a falta de capacidade institucional para conectar projetos isolados ao planejamento estratégico nacional é uma das maiores causas de ineficiência no ciclo de vida de infraestruturas em países emergentes.
O TCU, ao propor análises comparativas de alternativas, testes de aderência a planos logísticos e critérios objetivos de priorização, demonstrou sensibilidade institucional. E aderência às boas práticas internacionais.
A RACIONALIDADE CONSENSUAL COMO POLÍTICA DE ESTADO
O acórdão 1.369 de 2025-TCU-Plenário não só resolve um caso concreto de reequilíbrio contratual. Ele inaugura uma nova etapa da atuação do controle externo: mais empírica, mais dialogada, mais orientada a resultados. Uma etapa que reconhece que, em tempos de incerteza e escassez, a legalidade isolada já não basta –é preciso governar com método e pactuar com responsabilidade.
A consensualidade e o pragmatismo revelam-se, juntos, a gramática de um novo direito administrativo. Um direito que precisa reger um novo Estado que raciocina estrategicamente, decide com base em evidências e legitima suas escolhas pela razão pública do consenso.
Na repactuação da Fernão Dias, o TCU não apenas estimulou as partes a identificar a melhor solução possível. Encontrou-se também, e sobretudo, um novo caminho de atuação institucional. Eis o verdadeiro turning point.
Bruno Dantas é ministro do TCU
Frederico Dias é auditor federal de Controle Externo
Artigo originalmente publicado no portal Poder 260 em 30.06.2025
