João Antonio
Introdução
Inicio esta reflexão com uma imagem que traduz, de forma bastante expressiva, a falácia da chamada igualdade meramente formal — ou, em outras palavras, a ilusão de que todos partem do mesmo ponto.
No discurso simplificador da meritocracia, costuma-se afirmar que o sucesso depende apenas do esforço individual. Essa narrativa, porém, ignora um dado essencial da realidade social: os indivíduos não começam a corrida da vida nas mesmas condições.
Por isso, gosto de comparar a meritocracia, tal como muitas vezes é apresentada, a uma maratona em que um corredor amador larga quinhentos metros atrás de um corredor profissional. Ainda que tenha disciplina, talento e perseverança, ele já inicia a disputa em manifesta desvantagem. Se ambos correrem bem, a tendência é que o segundo preserve sua dianteira. A desigualdade, portanto, não está apenas no resultado; ela já está inscrita no ponto de partida.
É nesse contexto que surge a pergunta decisiva: um adolescente, filho de trabalhador comum, morador da periferia, obrigado a ingressar precocemente no mercado de trabalho para ajudar no sustento da família, dispõe realmente das mesmas oportunidades que os filhos das classes médias e das elites econômicas?
A resposta honesta é: não.
Mas essa reflexão se torna ainda mais urgente quando observamos o tempo histórico em que vivemos. Estamos no curso de uma revolução profunda: a revolução tecnológica. Não se pode ignorar que a velocidade das transformações — na economia, na política, nos costumes e nas profissões em geral — ocorre em ritmo cada vez mais acelerado. Vivemos uma época em que conseguimos intuir mudanças radicais, mas não somos capazes de definir com precisão como será o mundo nos próximos vinte anos. A inteligência artificial, a automação, a plataformização da vida, a reorganização do trabalho e a centralidade dos dados estão redesenhando o presente diante de nossos olhos.
E justamente por isso a desigualdade de partida se torna ainda mais grave. Em uma sociedade marcada por mudanças tão velozes, quem larga atrás corre o risco de não apenas permanecer atrás, mas de ser progressivamente excluído das novas possibilidades econômicas, educacionais e tecnológicas. A distância entre os que têm acesso à conectividade, formação de qualidade, repertório cultural e redes de proteção, e os que enfrentam a precariedade cotidiana, tende a se ampliar ainda mais. A revolução tecnológica, sem mediação democrática e sem políticas públicas inclusivas, pode transformar desigualdades históricas em abismos permanentes.
Aqui é preciso fazer uma distinção essencial: a democracia combina com diferenças, mas não rima com desigualdades.
Quando falamos em diferenças, não estamos falando em desigualdades. As diferenças são inerentes à condição humana. Elas se expressam nas características físicas, nas visões de mundo, nas convicções ideológicas, nas crenças religiosas, nas identidades de gênero, nas etnias, nas culturas e nos modos diversos de compreender a vida. A democracia nasce exatamente desse pluralismo. Ela é, ao mesmo tempo, produto das diferenças e instrumento civilizado de composição delas. Onde todos pensam da mesma forma, onde não há divergência, onde a pluralidade é sufocada, não há democracia autêntica — há uniformização, silêncio ou imposição de uma vontade.
As desigualdades, porém, pertencem a outra ordem. Elas não decorrem da riqueza natural da diversidade humana, mas da distribuição injusta dos bens materiais, simbólicos e das oportunidades socialmente produzidas. São fruto de estruturas históricas de dominação, da concentração de renda, da captura de privilégios e, muitas vezes, da apropriação excessiva da riqueza coletiva por poucos.
É por isso que a democracia não combina com desigualdades profundas. Ela até pode conviver, em certa medida, com níveis limitados de desigualdade. Mas, quando a desigualdade se torna extrema, persistente e naturalizada, passa a corroer os próprios fundamentos da vida democrática. Porque, onde poucos concentram demais e muitos carecem do mínimo, a liberdade se converte em privilégio, a cidadania perde densidade e a promessa republicana se esvazia.
Desigualdades excessivas desorganizam o tecido social, enfraquecem o sentimento de pertencimento coletivo, ampliam o ressentimento, alimentam o autoritarismo e reduzem a democracia a um ritual formal incapaz de realizar o seu conteúdo material. Sem um mínimo de justiça social, a democracia corre o risco de sobreviver apenas como aparência institucional.
Foi exatamente para enfrentar essa realidade — marcada por assimetrias estruturais e pela necessidade de transformação social — que os constituintes de 1988 desenharam uma Constituição orientada para o desenvolvimento humano, dirigente e comprometida com finalidades. Nossa Carta não se limitou a organizar formalmente os poderes do Estado. Ela estabeleceu também direções normativas e metas civilizatórias para a República.
Aquilo que parte da doutrina classifica como normas programáticas, muitas vezes tratadas como dispositivos de eficácia limitada, prefiro compreender como mandados constitucionais de transformação da realidade brasileira. Não são promessas decorativas; são compromissos normativos que vinculam o Estado e orientam a formulação, a execução e o controle das políticas públicas.
Não por acaso, logo no artigo 3º, a Constituição da República explicita os objetivos fundamentais do Estado brasileiro:
Art. 3º. Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil:
I – construir uma sociedade livre, justa e solidária;
II – garantir o desenvolvimento nacional;
III – erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais;
IV – promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação.
Esse dispositivo é muito mais do que uma fórmula retórica. Ele revela a escolha política e civilizatória do constituinte: o Brasil optou por um projeto de democracia comprometida com a justiça social, com a redução das desigualdades e com a promoção da dignidade humana.
Nesse ponto, é importante afirmar com clareza: democracia e controle são parceiros inseparáveis.
Não há democracia substancial sem mecanismos de vigilância, responsabilização e correção de rumos. O poder, quando não é controlado, tende ao abuso; e a administração pública, quando não é permanentemente fiscalizada, corre o risco de se afastar de sua finalidade constitucional.
Por isso, o controle democrático se manifesta em múltiplas dimensões. Há o controle social, exercido pela cidadania ativa; há o controle promovido por uma imprensa livre e ética, indispensável para iluminar o espaço público; há o controle interno, realizado no âmbito da própria Administração; e há o controle externo, confiado, em grande medida, às instituições de fiscalização superior, entre as quais se destacam os Tribunais de Contas.
É sobre este último que pretendo concentrar a parte final desta reflexão.
A Constituição de 1988 foi particularmente generosa com o controle externo exercido pelos Tribunais de Contas. E talvez tenha sido assim porque o constituinte compreendeu, com lucidez, que não há democracia sem controle, assim como não há controle legítimo fora dos marcos da democracia.
Quando o controle externo funciona bem, ele protege o patrimônio público, aperfeiçoa a gestão, previne desvios, corrige distorções e contribui para a efetividade das políticas públicas. Mais do que isso: ajuda a aproximar a ação estatal dos objetivos fundamentais da República.
Os tipos de controle
Nesse contexto, é importante distinguir as modalidades de controle.
O controle posterior, também chamado repressivo, é aquele que se realiza depois de produzidos os efeitos do ato administrativo. Em uma execução contratual, por exemplo, o julgamento de irregularidades ou ilegalidades pelo Tribunal pode ocorrer somente após a conclusão da execução do contrato — muitas vezes quando o dano já se consumou, o recurso público já foi gasto e a política pública já produziu efeitos, positivos ou negativos, sobre a sociedade.
E aqui reside um ponto crucial: julgar anos depois da concretização dos efeitos do ato, em muitos casos, significa reduzir drasticamente a utilidade prática do controle. Isso se torna ainda mais sensível em uma época em que grande parte dos contratos administrativos é de longa duração. Julgar uma execução contratual dez, quinze, vinte ou trinta anos depois pode representar, do ponto de vista da efetividade, uma resposta tardia, de alcance limitado e, em certas situações, quase inócua. Como diz o ditado popular, quando o controle chega apenas depois da consumação plena dos efeitos, muitas vezes Inês já é morta.
Não se está aqui a negar a importância do controle repressivo. Ele continua indispensável para responsabilizar agentes, declarar ilegalidades, impor sanções e afirmar a autoridade da ordem jurídica. Mas, sozinho, ele não basta para a complexidade do Estado contemporâneo.
É por isso que ganha centralidade o controle preventivo, isto é, o controle que se realiza antes da consolidação dos efeitos do ato administrativo.
O controle preventivo é um gênero que compreende, em linhas gerais, duas espécies: o controle prévio e o controle concomitante.
O controle prévio é aquele que ocorre antes da formação ou da prática definitiva do ato administrativo. Ele incide em momento anterior à consumação da decisão estatal. São exemplos desse tipo de controle a análise de minutas de editais de licitação, o exame prévio de modelagens contratuais, a avaliação de riscos de determinada contratação ou, ainda, a apreciação de pedidos de reequilíbrio econômico-financeiro antes de sua formalização definitiva.
Já o controle concomitante é aquele que se realiza após a edição do ato administrativo, mas antes da completa produção ou consolidação de seus efeitos. Trata-se de um acompanhamento da execução em curso, que permite corrigir falhas, interromper ilegalidades, reorientar procedimentos e evitar que o dano se consume integralmente. É, por assim dizer, o controle que acompanha o movimento da Administração enquanto ele ainda pode ser corrigido.
A lógica do controle prévio e do controle concomitante é simples, mas profunda: chegar antes do desperdício do dinheiro público, antes da ineficiência consolidada e antes da frustração do interesse coletivo.
Em tempos de alta complexidade administrativa, contratos sofisticados, inovação tecnológica acelerada e crescente pressão por resultados, o controle preventivo deixa de ser uma técnica acessória para se afirmar como exigência institucional da boa governança democrática.
Os instrumentos do controle preventivo
Para que o controle preventivo seja realmente eficiente e eficaz, ele precisa dispor de instrumentos concretos de atuação. Não basta reconhecer, em tese, a importância de agir antes do dano; é necessário conferir ao controlador meios adequados para tornar sua atuação efetiva.
O primeiro desses instrumentos é a medida cautelar.
As cautelares constituem mecanismo clássico e indispensável para assegurar a utilidade do controle. Seus pressupostos são conhecidos: o periculum in mora e o fumus boni iuris. Sempre que houver risco de lesão iminente a um direito, ameaça concreta ao interesse público ou probabilidade relevante de ilegalidade, justifica-se a atuação cautelar do órgão de controle para impedir a consolidação de uma injustiça, de um dano ao erário ou de uma distorção incompatível com a ordem jurídica.
Em matéria de controle preventivo, a cautelar tem papel decisivo: ela permite interromper a marcha de um ato potencialmente lesivo antes que seus efeitos se tornem irreversíveis ou excessivamente onerosos à coletividade.
Mas as cautelares, embora fundamentais, não esgotam o conjunto de instrumentos disponíveis.
Outro instrumento de grande relevância são as auditorias operacionais. Seu valor está em examinar os resultados efetivos de determinada política pública, aferindo não apenas a regularidade formal do gasto, mas a qualidade, a economicidade, a eficiência, a eficácia e, em muitos casos, a efetividade da ação estatal. É o momento em que a técnica de auditoria fortalece a análise substantiva da boa aplicação do dinheiro público.
A auditoria operacional não despreza a análise de conformidade, mas desloca o foco para uma pergunta decisiva: o recurso público está produzindo o resultado social que deveria produzir? Em um Estado orientado por finalidades constitucionais, essa pergunta é central.
Outro instrumento importante são os Termos de Ajustamento de Gestão.
À luz do ambiente normativo inaugurado pela Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro, especialmente no que se refere à valorização da segurança jurídica, da motivação qualificada e da busca por soluções proporcionais e eficientes, os Tribunais de Contas podem ampliar espaços de consensualidade institucional. Nesse contexto, os Termos de Ajustamento de Gestão surgem como instrumentos valiosos para corrigir impropriedades, ajustar condutas administrativas, prevenir litígios mais gravosos e aperfeiçoar a gestão pública.
Aqui, o controle não abdica do rigor, mas soma a ele uma dimensão dialógica. Trata-se de uma atuação que, sem renunciar ao interesse público, busca construir soluções viáveis, juridicamente adequadas e administrativamente úteis. É o Tribunal de Contas exercendo, também, uma função pedagógica, orientadora e mediadora de conflitos institucionais.
Por fim, merecem destaque as mesas técnicas.
As mesas técnicas constituem espaços institucionais de diálogo qualificado, nos quais divergências técnicas são expostas de forma clara, transparente e fundamentada, com vistas à melhor equação do interesse público. São ambientes de construção racional de soluções, em que a pluralidade de perspectivas técnicas pode contribuir para evitar equívocos, aperfeiçoar decisões administrativas e reduzir conflitos futuros.
Além disso, as mesas técnicas podem servir, inclusive, como importante etapa preparatória para a construção de Termos de Ajustamento de Gestão, funcionando como locus de amadurecimento institucional, esclarecimento recíproco e formulação de saídas consensuais.
Em síntese, o controle preventivo só alcança sua plena potência quando se vale de instrumentos que lhe permitam agir com tempestividade, profundidade técnica, racionalidade institucional e compromisso com resultados. Cautelares, auditorias operacionais, termos de ajustamento de gestão e mesas técnicas não são meros acessórios procedimentais; são expressões concretas de um modelo de controle que busca proteger o interesse público antes que o dano se consolide.
Conclusão
A Constituição de 1988 escolheu a democracia, mas escolheu também a redução das desigualdades, a justiça social e a efetividade dos direitos.
Não há democracia real onde o ponto de partida é brutalmente desigual. Não há República sólida onde o poder não é controlado. E não há controle efetivo quando ele chega apenas depois da consumação do dano.
É por isso que o controle preventivo precisa ocupar o centro do debate contemporâneo.
Controlar antes é proteger melhor. Controlar com técnica é decidir melhor. Controlar com inteligência institucional é fazer com que o Estado se aproxime de sua finalidade constitucional.
No final, é disso que estamos falando: de fazer do controle externo não apenas um mecanismo de fiscalização, mas uma ferramenta de defesa da democracia e de concretização de políticas públicas comprometidas com o desenvolvimento humano, com a não discriminação, com a dignidade integral da pessoa humana e com a sustentabilidade do planeta.
Afinal, a efetividade das políticas públicas não se mede apenas pelos recursos empregados, mas pela capacidade de transformar a realidade, reduzir desigualdades, ampliar oportunidades e realizar os objetivos fundamentais da República. Quando isso ocorre, o controle externo deixa de ser apenas um instrumento de fiscalização e se afirma como um verdadeiro aliado da democracia e da construção de uma sociedade mais justa, livre e solidária.
João Antonio é conselheiro do Tribunal de Contas do Município de São Paulo (TCM-SP) e diretor da Atricon