Bruno Dantas
Em 1910, no caso dos bondes de Marselha, o Conselho de Estado francês reconheceu à administração o poder de impor ao concessionário um serviço mais amplo do que o previsto no contrato. Nas conclusões que orientaram a decisão, o comissário de governo Léon Blum descreveu toda concessão como, em certo sentido, uma equação financeira, uma “equivalência honesta” entre o que se concede ao concessionário e o que dele se exige. Se essa equação fosse rompida, o concessionário poderia pedir indenização ao juiz do contrato.
O direito brasileiro herdou essa ideia, que em 2027 será testada em escala inédita: dois atos do Estado alcançarão a mesma equação ao mesmo tempo, a redução da jornada de trabalho e a troca dos tributos sobre o consumo.
Os contratos de concessão em vigor foram modelados com a jornada de 44 horas semanais. Ao reduzi-la para 40, a Emenda Constitucional 141 alterou um parâmetro central do seu custo e deu doze meses para o aditivo de reequilíbrio nas concessões e PPPs (Parcerias Público-Privadas) com emprego direto de mão de obra. O prazo vence em outubro de 2027, ano em que a CBS passa a ser cobrada de fato no lugar do PIS e da Cofins, com reequilíbrio igualmente assegurado pelo art. 374 da Lei Complementar 214/2025.
Os dois atos são o que a literatura do Direito Administrativo qualifica como “fatos do príncipe”, e quem suporta o risco já está definido: a recomposição é devida, como recomenda também a OCDE (Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico) sempre que as condições de uma parceria mudam por decisão de política pública. A dificuldade está em medir o impacto quando os dois choques atingem a mesma planilha. A folha de pagamento entra nos dois cálculos. Entra no da jornada, porque a mesma cobertura exige mais pessoal, e no tributário, porque salários não geram crédito de CBS e IBS.
Em operações contínuas, como praças de pedágio, centros de controle e estações de tratamento, a jornada de 40 horas exige cerca de 10% mais pessoal para preencher a mesma escala. Nesses contratos, os dois pedidos chegarão juntos. Examinados em separado, tendem a produzir erro, seja compensando duas vezes o mesmo efeito, seja deixando parte dele sem compensação.
Uma equivalência, porém, pode se romper nos dois sentidos. A não cumulatividade plena pode reduzir a carga efetiva de concessionárias que hoje acumulam resíduos de PIS, Cofins e ICMS, e o art. 374 não distingue o sentido do desequilíbrio. Nesses casos, a recomposição favorece o usuário, em tarifa menor, investimento adicional ou prazo reduzido. Esse efeito não chegará às agências na forma de pleito, porque nenhuma empresa pede revisão contra si mesma.
Por isso a regra precisa anteceder os pedidos. Oliver Williamson mostrou que o custo de completar contratos incompletos depende das regras disponíveis quando o imprevisto chega, e a experiência internacional dá a medida desse custo. Nos episódios estudados pelo FMI (Fundo Monetário Internacional), a materialização de passivos ligados a PPPs custou ao Tesouro, em média, cerca de 1,2% do PIB (Produto Interno Bruto).
A resposta brasileira pode ser uma metodologia única, publicada por cada agência antes da onda de pedidos, que trate os dois choques como uma só revisão da equação. Ela deve definir como apurar o custo da jornada e a carga tributária efetiva, em que ordem os cálculos se combinam e em que condições cabe recomposição provisória. E deve autorizar a revisão de ofício quando os números indicarem ganho do concessionário, para que o lado da equação que nenhum pleito trará também seja examinado.
Com a regra publicada, a negociação com cada concessionária passa a girar em torno dos dados do contrato, e os acordos podem ser conduzidos pelas próprias agências, com a mediação do TCU reservada aos casos que atravessam setores. O tempo para isso é curto. Metodologias publicadas no primeiro trimestre de 2027 ainda permitem restabelecer a equação de que falava Blum com um único critério para os dois choques. Publicadas depois, obrigarão cada agência a escrever a regra enquanto julga os casos que ela deveria orientar.
Bruno Dantas é jurista e ex-ministro do TCU
Artigo originalmente publicado na Agência INFRA
