Corrupção e Covid-19
Inaldo da Paixão Santos Araújo
Mestre em Contabilidade. Conselheiro-corregedor do Tribunal de Contas do Estado. Professor. Escritor.
Elisa Dias Lucas
Bacharel em Direito. Assessora de Conselheiro do Tribunal de Contas do Estado.
As limitações operacionais impostas pelo distanciamento social e pelo trabalho remoto, em face da pandemia da Covid-19, poderiam sugerir, para muitos, que as atividades de fiscalização e controle da competência do Poder Público estariam sendo negligenciadas ou sequer implementadas, impulsionando a prática de ilícitos, dada a baixa expectativa de uma resposta por parte das autoridades. A realidade mostrou o contrário. As notícias veiculadas apontam que se multiplicam operações do Ministério Público (MP), da Controladoria Geral da União (CGU), da Polícia Federal (PF) e dos Tribunais de Contas para investigar irregularidades em operações e contratos administrativos celebrados durante a pandemia causada pelo coronavírus.
Segundo artigo publicado no site Consultor Jurídico (CONJUR), os Ilmos. Advogados Thiago Luís Sombra, Jaqueliny Guimarães e Luiza Cattley entendem que:
[…] o avanço da pandemia da Covid-19 no Brasil fez com que o poder público fosse incumbido da difícil tarefa de planejar e adotar medidas visando à contenção e ao combate à doença. Entre estas, optou-se pela flexibilização temporária de normas aplicáveis às contratações da Administração Pública, quando destinadas ao enfrentamento da doença, e enquanto perdurar a situação de emergência. A referida medida está prevista na Lei nº 13.979, de 6 de fevereiro, sancionada pelo governo federal, que também inovou ao prever a possibilidade de contratação de empresas com a inidoneidade declarada ou com o direito de licitar ou contratar com a Administração Pública suspenso, quando se tratar, comprovadamente, de única fornecedora do bem ou serviço a ser adquirido.
A edição da Medida Provisória (MP) nº 996, de 13 de maio de 2020, ao definir as hipóteses de responsabilização civil e administrativa de agentes públicos pela prática de atos durante a pandemia, também contribuiu para ampliar os riscos de corrupção nas contratações públicas neste período. O texto prevê que os agentes públicos somente poderão ser responsabilizados “quando agirem ou se omitirem com dolo ou erro grosseiro”, porém não delimitou de forma precisa como deve-se entender estes conceitos jurídicos indeterminados. A constitucionalidade da medida já foi analisada pelo Supremo Tribunal Federal (STF), que não considerou a MP nº 966 inconstitucional, mas destacou que agentes públicos poderão ser responsabilizados se não observarem “normas e critérios científicos e técnicos” e os “princípios constitucionais da precaução e da prevenção”.
O plenário do Supremo Tribunal Federal (STF), no dia 20/05/2020, julgou sete ações contra a MP nº 966/2020. O Relator do feito, ministro Luís Roberto Barroso, votou por dar interpretação conforme a Constituição, no sentido de configurar erro grosseiro o ato administrativo que ensejar violação ao direito à vida, à saúde ou ao meio ambiente equilibrado por inobservância: (i) de normas e critérios científicos e técnicos; (ii) dos princípios constitucionais da precaução e da prevenção. Consoante excerto do voto do Exmo. Relator, “A não exigência de tais elementos torna a autoridade corresponsável pelos danos decorrentes da decisão, por faltar com dever de diligência imprescindível a lidar com bens de tamanha relevância.”
Neste esforço pelo controle do gasto público, diversas ações foram deflagradas pelos órgãos competentes. Segundo matéria publicada no jornal Estado de Minas e no site UOL, ambas em 11/06/2020, o valor de contratos investigados pelas polícias Federal e Civil e pelo Ministério Público nos respectivos estados, por indícios de fraudes em compras e contratos assinados para enfrentar a pandemia do novo coronavírus, chega a quase R$ 1,5 bilhão. A soma dos valores suspeitos (R$ 1,48 bilhão) é mais de 13 vezes superior ao rombo atribuído à máfia dos sanguessugas, nome dado ao esquema de compra superfaturada de ambulâncias, descoberto em 2006, que movimentou R$ 110 milhões e ao montante de R$ 173 milhões movimentados pelo mensalão – escândalo de compra de votos de parlamentares, em 2005.
Uma das principais investigações em andamento diz respeito à aquisição de 3 mil respiradores da China, anunciada no dia 29 de abril, em uma entrevista coletiva pelo vice-governador de São Paulo, Rodrigo Garcia. No dia 13 de maio, também em coletiva, o vice-governador admitiu que essa compra foi reduzida para 1.280 equipamentos, com novo valor de cerca de R$ 261 milhões. A compra dos respiradores feita pelo governo estadual é alvo de duas investigações, uma do Ministério Público Estadual de São Paulo e outra do Ministério Público de Contas, órgão que atua junto ao Tribunal de Contas do Estado de São Paulo (TCE/SP). De acordo com as investigações, são três as preocupações com essa compra: 1) eventual sobrepreço; 2) se houve ou não direcionamento na empresa escolhida; e 3) se os respiradores foram entregues de acordo com o contratado e se estão funcionando.
Há também investigações sobre irregularidades em contratos no Rio, Santa Catarina, Ceará, Amapá, Roraima, Pará, Maranhão, Acre, Rondônia e Bahia.
Em Santa Catarina, a Assembleia Legislativa constituiu uma comissão parlamentar de inquérito para investigar possível superfaturamento na compra de 200 respiradores artificiais que, em conjunto, custaram R$ 33 milhões. Após reportagem do site The Intercept, o Ministério Público, a Polícia Civil e o Tribunal de Contas do Estado passaram a investigar eventuais irregularidades no contrato firmado pela Secretaria de Saúde do Estado e pela Veigamed Material Hospitalar, contratada por dispensa de licitação. De acordo com o portal do Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina (TCE/SC), a unidade de inteligência do órgão afirma que a Veigamed tem sede em endereço incompatível com o seu capital social integralizado, estimado em R$ 1,6 milhão. Também aponta que houve a liquidação e o pagamento antecipado do valor integral correspondente ao contrato celebrado pela Secretaria de Estado da Saúde (SES), e que o prazo acordado para entrega do primeiro lote de respiradores pulmonares não foi cumprido pela empresa. O boletim ainda sinaliza que a empresa contratada não conseguiu adquirir os equipamentos orçados e propôs a alteração na marca, no modelo dos equipamentos e do fornecedor.
Investigações sobre irregularidades nos gastos para combater o coronavírus também foram deflagradas no Rio de Janeiro. Uma auditoria do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro (TCE/RJ) concluiu que as contratações resultaram em um sobrepreço de R$ 123 milhões na aquisição de respiradores pela Secretaria Estadual de Saúde (SES). A auditoria apontou que os respiradores foram comprados com preços que equivaliam, em média, ao triplo adotado como referência no mercado, implicando um sobrepreço médio aproximado de 200%. O Corpo Técnico do TCE-RJ sugeriu, ainda, a devolução de R$ 36 milhões aos cofres públicos. Uma encomenda de 50 ventiladores custou R$ 9,9 milhões, pagos antecipadamente. Para o Ministério Público, a movimentação pode ter sido superfaturada em R$ 4,9 milhões. O atraso na entrega de hospitais de campanha também está no centro das apurações. Em maio, o site UOL revelou que a OS (Organização Social) Iabas, embora tivesse entregado apenas parte de um dos sete hospitais provisórios prometidos, já havia recebido R$ 256,5 milhões dos R$ 770 milhões orçados para custear seis meses de funcionamento das estruturas.
O governo do Amazonas, estado onde o novo coronavírus provocou, até o momento, a maior taxa de mortalidade por 100 mil habitantes, também é investigado por suposta supervalorização no preço de respiradores. Emitida por uma loja de vinhos, a nota fiscal de 28 respiradores demonstra um desembolso de R$ 2,9 milhões pela compra, feita em abril. À época, o Conselho Regional de Medicina do Amazonas (Cremam) alegou que os dois tipos de ventilador vendidos ao estado não eram adequados para tratar a Covid-19. No dia 30 de junho, A secretária de Saúde do Amazonas, Simone Araújo de Oliveira Papaiz, foi presa em Manaus durante a Operação Sangria, deflagrada pela Polícia Federal e pelo Ministério Público Federal (MPF). Segundo a investigação, foram identificadas compras superfaturadas de respiradores; direcionamento na contratação de empresa e lavagem de dinheiro. O Tribunal de Contas local já havia recomendado o afastamento da secretária de Saúde.
No Ceará, a Polícia Federal promoveu a operação denominada “Dispneia”, que investiga a utilização pela Prefeitura de Fortaleza de R$ 34,7 milhões para a obtenção de respiradores. Segundo nota publicada no dia 25 de maio, no site da Polícia Federal, foram cumpridos mandados de busca nas capitais cearense e paulista, onde está sediada a empresa envolvida na transação. A investigação identificou indícios de que:
além da ausência de capacidade técnica e financeira da empresa contratada, houve superfaturamento dos valores pagos pelos equipamentos, que atingiram o montante de R$ 34,7 milhões. Comparando-se com outras aquisições de equipamentos com a mesma especificação durante o período de pandemia, chegou-se a indícios de um potencial prejuízo financeiro de até R$ 25,4 milhões aos cofres públicos.
Em Roraima, a compra de 30 respiradores por R$ 6,4 milhões é alvo do MP de Contas local. No dia 18 de maio, três medidas cautelares determinaram a suspensão imediata de pagamentos para aquisição de Equipamentos de Proteção Individual (EPIs), cartilhas educativas sobre prevenção ao Covid-19, além de quaisquer serviços de caráter indenizatório sem cobertura contratual. Segundo o Tribunal de Contas do Estado de Roraima (TCE/RR), só para os EPIs foram gastos R$ 964.519,90 a mais do que o cotado para a compra. “Há indícios de que a SESAU escolheu duas empresas a esmo, sem qualquer motivação ou justificativa, e contemplou-as com uma aquisição no valor de R$ 5.583.786,50, sem qualquer procedimento de competição prévio e num valor acima daquele estimado pela própria SESAU”. Quanto às cartilhas educativas, o órgão informou que foram gastos R$ 1,39 milhão sem justificativa licitatória, e sem registro dentro do Sistema Integrado de Planejamento, Contabilidade e Finanças do Estado de Roraima (Fiplan).
No Amapá, em 29/05 foi deflagrada a 2ª Fase da Operação “Virus Infectio”, que investiga o superfaturamento em 220% na compra de máscaras. Dos cerca de R$ 930 mil gastos com a transação, pouco mais de R$ 639 mil poderiam ter sido poupados. O Ministério Público Federal (MPF) e a Controladoria Geral da União (CGU), também investigam as compras realizadas pelo governo estadual.
Já no Pará, a operação “Profilaxia”, que contou com a participação do MPF, apura R$ 50,4 milhões gastos para a compra de respiradores. Outra investigação, a operação “Dúctil”, mira contrato de R$ 21 milhões, assinado pelo Executivo de Rondônia em troca de uma série de insumos hospitalares. As investigações apontaram eventuais fraudes em dispensas de licitação. Os auditores da CGU também investigam valores envolvidos na ordem de R$ 21 milhões, havendo pagamento adiantado de cerca de R$ 3 milhões, sem a apresentação pelas empresas de garantias suficientes para suprir os riscos porventura causados sobre a não entrega dos produtos.
A Prefeitura de São Luís virou alvo da “Operação Cobiça Fatal”, devido à compra de máscaras com sobrepreço, ao custo total de R$ 3,1 milhões. O mesmo ocorre na “Operação Assepsia”, no Acre, onde 70 mil litros de álcool gel e 1 milhão de máscaras valeram R$ 7 milhões aos cofres públicos.
Na Bahia, o Tribunal de Contas do Estado (TCE-BA) realizou auditoria tendo como objeto a aquisição de respiradores pelo Governo da Bahia, de forma independente ou por intermédio do Consórcio Nordeste. Conforme dados do Portal do TCE/BA, a apuração dos auditores constatou que
o Governo do Estado da Bahia tem conseguido comprar equipamentos e insumos necessários ao combate à pandemia da Covid-19 a preços abaixo da média registrada pelas demais unidades da Federação, mas existem falhas na transparência das despesas, pois até o momento o portal da internet destinado à transparência dos gastos não contém todas as contratações realizadas. A divulgação demora para ser feita, e o site não permite a gravação em meio eletrônico das informações disponibilizadas.
Conforme a apuração dos auditores, o Estado “já contratou respiradores pulmonares junto a seis empresas internacionais diferentes, sempre mediante a antecipação do pagamento, no todo ou em parte”. Afirmaram os auditores que, “até o momento, apenas as empresas Asano e Leistung entregaram a encomenda, no total de 219 equipamentos e ao custo de R$ 11,5 milhões. As empresas Tianjin e Pulsar não entregaram os produtos, mas devolveram os recursos recebidos”.
Além do contrato da Hempcare Pharma Representações Ltda, a auditoria identificou que também não chegaram os equipamentos adquiridos junto à empresa Ocean 26 Inc, assim como não foi demonstrada até o momento, pelos gestores da Casa Civil e da Secretaria da Saúde (SESAB), a devolução do valor de R$ 44,8 milhões, pagos de forma antecipada. Sobre o contrato da Hempcare, no valor de R$ 48,7 milhões, sendo R$ 9,7 milhões da Bahia e o restante dos demais estados do Consórcio Nordeste, a restituição dependerá do desfecho da ação judicial em curso.
No relatório, os auditores sugeriram alertas e determinações sobre a necessidade de avaliação dos riscos das aquisições, inclusão de garantias nos contratos e transparência das operações, e pontuaram que o relatório “tem caráter preliminar, pois ainda existem outros exames em andamento, e o opinativo conclusivo poderá variar com a devolução dos recursos ou pela ocorrência de fatos novos durante a pandemia”.
Outro fato preocupante, como bem aponta o TCU, é a estimativa de 8 milhões de pessoas recebendo auxílio emergencial indevidamente. Uma grande dificuldade neste sentido é a limitação imposta pelas ferramentas de cruzamento de cadastros das diversas esferas governamentais. Em nível nacional, temos quatro grandes cadastros: o da Receita Federal, o do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), o do Ministério da Cidadania e o do Tribunal Superior Eleitoral (TSE), relativos aos quais são apontadas dificuldades de integração. Segundo o Secretário de Controle Externo da Gestão Tributária do TCU, Tiago Alves Dutra, “há um problema de identificação inequívoca do brasileiro”.
Em um trabalho conjunto de cruzamento de dados, realizado pelo TCE/BA e pela CGU, foram identificados 7.152 servidores (ativos e inativos) e pensionistas da administração estadual, incluídos irregularmente como beneficiários do auxílio emergencial disponibilizado pela União. Foi apurado o montante de recursos envolvidos nos pagamentos indevidos a esses servidores, no total de R$ 4.676.400,00, correspondente apenas a uma cota do auxílio mensal, podendo-se chegar a R$ 14.029.200,00, se houver o pagamento das duas cotas restantes.
No levantamento auditorial, o corpo técnico contou com o imprescindível Sistema de Observação das Contas Públicas (Mirante), e foram utilizadas as bases de dados do pagamento do Auxílio Emergencial (Lei nº 13.982, de 02/04/2020) e das folhas de pagamento do mês de maio de 2020 dos servidores ativos, aposentados e pensionistas do Poder Executivo do Estado da Bahia. Também foram aplicados os mesmos procedimentos na folha de pagamentos do próprio Tribunal de Contas do Estado da Bahia (TCE/BA), mas não foi identificado qualquer pagamento do auxílio emergencial para esses servidores.
Cumpre registrar que, embora algumas operações estimem valores desviados, ainda não é possível estabelecer o montante efetivamente desviado ou o superfaturamento total em ações que deveriam se voltar contra a pandemia.
Ademais, em qualquer das hipóteses, impende registrar a importância da justificativa dessas providências, bem como verificar cuidadosamente a responsabilidade dos envolvidos em eventual descumprimento contratual, tendo em vista que, muitas vezes, a execução pode ter sido dificultada ou até mesmo inviabilizada ante as circunstâncias. É essencial que qualquer medida punitiva seja precedida de ampla defesa e contraditório, especialmente na atual circunstância excepcional.
Na verdade, este passeio nada turístico pelos “quatro cantos do Brasil” demonstrou que, além do alcance assolador do vírus que provoca a Covid-19, o Brasil enfrenta um outro vírus tão pernicioso e devastador quanto, “o vírus da corrupção”.
Nesses tempos trevosos como seria bom poder cantar “Bye bye, Brasil”, de Chico Buarque: “Bye bye, Brasil, a última ficha caiu. Eu penso em vocês night and day, explica que tá tudo okay. Eu só ando dentro da lei, eu quero voltar, podes crer, eu vi um Brasil na tevê”. Contudo o que a Covid-19 tem revelado é que esse não é o Brasil que queremos.
Podemos ter muitos acertos, mas também muitos erros frente a essa pandemia. E o pior erro que poderá existir é o de se apropriar de uma situação de salvar vidas para o enriquecimento ilícito. O vírus da corrupção, com a emergência das compras emergenciais, foi retroalimentado por conta da Covid-19 (Ministro Presidente do TCU José Múcio Monteiro).
O TCU e a organização não-governamental Transparência Internacional-Brasil lançaram o guia Recomendações para Transparência de Contratações Emergenciais em Resposta à Covid-19. A publicação, elaborada em parceria pelas instituições, destina-se a gestores públicos federais, estaduais e municipais, os quais, em razão da pandemia, devem dar cumprimento à Lei nº 13.979/2020, que dispõe sobre as medidas para enfrentamento da emergência em saúde pública decorrente da pandemia da Covid-19.
O representante, em solo brasileiro, da Transparência Internacional, Bruno Brandão, diz que o mundo atravessa a “tempestade perfeita” para o cometimento de ilícitos. “Nunca foram gastos tantos recursos públicos como agora. Ao mesmo tempo, por serem gastos emergenciais, os controles nunca foram tão relaxados como atualmente. Isso gera um contexto em que há altíssimo risco de corrupção”, afirma.
Por isso, destaca, a transparência é essencial para o enfrentamento da pandemia. “A elevação dos gastos públicos, agora, é justificada. É necessário gastar muito para dar a resposta ao problema, assim como gastar rápido, pois há emergência. Mas, ao mesmo tempo, é preciso gastar bem. Por isso a transparência conta tanto, para que sociedade, imprensa e órgãos de controle possam avaliar a qualidade e a integridade dos gastos”, completa.
Para o coordenador de pesquisa do Centro de Conhecimento Anticorrupção da Transparência Internacional – Brasil, Guilherme France, o ato de simplificar e tornar mais ágeis os processos de compras e contratações não significa “abrir mão” de mecanismos e controles que minimizem os riscos de corrupção. “O controle realizado pela sociedade e pela imprensa, especialmente, tem o potencial de detectar irregularidades e prevenir desperdícios e corrupção”.
As ações realizadas pelos órgãos de controle já foram apelidadas de “covidão”, termo, infelizmente, cunhado pelo ex-deputado condenado por corrupção Roberto Jefferson (PTB-RJ), em abril, e pela deputada federal Carla Zambelli (PSL-SP), em maio, quando ela mencionou, em entrevista, a possibilidade de investigação e operações contra governadores. O neologismo é inspirado em escândalos de corrupção num passado não muito distante da história do Brasil.
De fato, diante do panorama atual, resta patente que todos os esforços devem ser engendrados em busca do que é a esperança para o atual cenário calamitoso; a vacina contra a Covid-19. Contudo, feliz da sociedade que descobrir a vacina contra uma praga tão avassaladora, ceifadora de vidas, causadora da fome, da miséria e do desamparo: A VACINA CONTRA A CORRUPÇÃO.
Como bem pregou o Papa Francisco, os principais problemas sociais que estão presentes em todas as regiões do Brasil hoje são: a corrupção, as drogas, a educação precária, a falta de empregos, a saúde e a inércia do governo. No Brasil faltam moradias, hospitais, escolas e empregos para a população. Porém, “a corrupção, praga da sociedade, é pecado grave que brada aos céus” (cf. Papa Francisco – “O Rosto da Misericórdia”, n. 19).
REFERÊNCIAS
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