Cezar Miola, Fabrício Motta e Fernanda de Moura Ribeiro Naves
A Constituição da República estabeleceu um desenho de competências compartilhadas para a formulação e implementação de políticas sociais. Esse desenho caracteriza o modelo cooperativo de federalismo, marcado pela necessidade de coordenação e articulação entre União, Estados, Distrito Federal e municípios para que as muitas promessas de transformação social possam se tornar realidade.
Nesse aspecto, a educação teve uma trajetória diferente daquela verificada nos campos da saúde e da assistência social, nos quais a existência de sistemas setoriais organiza de forma mais clara as relações interfederativas.
Conflitos e sobreposições de esforços entre redes estaduais e municipais de ensino, por exemplo, são marcas de uma descentralização carente da necessária arquitetura institucional adequada à efetivação do regime de colaboração determinado pela Constituição.
A recente Lei Complementar nº 220/2025 foi aprovada com o intuito de alterar esse cenário. Ao criar o SNE (Sistema Nacional de Educação), atendendo a um anseio presente no debate público desde o Manifesto dos Pioneiros da Educação Nova de 1932, a norma estabelece regras claras para a cooperação entre os entes políticos em termos de formulação, elaboração e implementação das políticas educacionais do país.
Assim, a LC nº 220/2025 representa muito mais que um avanço regulatório: trata-se do marco fundacional de uma governança democrática e pactuada na educação nacional. O SNE funcionará, na prática, como um sistema de sistemas, congregando os entes federativos e respeitando sua autonomia, mas garantindo a articulação necessária para que os objetivos constitucionais ligados à educação sejam atingidos.
Para que a colaboração interfederativa seja viável e efetiva, a LC nº 220/2025 criou espaços robustos de governança democrática da educação nacional (conforme previsto no art. 11), com vocações específicas e complementares: há instâncias de pactuação, instâncias normativas e instâncias de participação, acompanhamento e controle social.
Neste arranjo, ganham protagonismo como espaços permanentes de pactuação do SNE a Cite (Comissão Intergestores Tripartite da Educação), instância de âmbito nacional, e as Cibes (Comissões Intergestores Bipartites da Educação), de âmbito estadual, que têm a missão de articular, negociar e pactuar a divisão de responsabilidades e as estratégias educacionais entre cada Estado e seus municípios.
Essa transformação estrutural se adequa à vocação contemporânea dos órgãos de controle externo: induzir boas práticas na administração pública, colaborando para a melhoria do processo de escolhas públicas e para a busca de efetividade das políticas públicas. Nesse sentido, não há dúvidas de que os Tribunais de Contas não se limitam ao controle de conformidade (o que, evidentemente, constitui uma das suas competências precípuas). Com isso, para além de eventuais sanções, movem-se como parceiros institucionais voltados ao fortalecimento das capacidades governamentais, especialmente em políticas públicas descentralizadas.
Cientes de sua responsabilidade nesse cenário, a Atricon (Associação dos Membros dos Tribunais de Contas do Brasil) e o IRB (Instituto Rui Barbosa) emitiram uma nota recomendatória de extrema relevância, direcionada a todos os tribunais de contas do país. O objetivo é orientar as Cortes de Contas para que ajam na indução, no alerta e no acompanhamento minucioso da criação e do funcionamento regular de todas as instâncias de governança do SNE previstas nos arts. 11 a 23 da LC nº 220/25.
O documento sugere, em primeiro plano, uma atuação preventiva e orientadora. Recomenda-se que os Tribunais emitam alertas aos Chefes do Poder Executivo e às Secretarias de Educação cobrando a efetiva instalação das CIBEs e estipulando prazos razoáveis para seu funcionamento. A Nota também indica no sentido de que essa pauta seja obrigatoriamente incluída nos Planos Anuais de Controle Externo das Casas de Contas.
Para conferir máxima efetividade a esse acompanhamento, foram delineados critérios objetivos de fiscalização. Propõe-se que os Tribunais de Contas verifiquem se as CIBEs operam com regimento interno consolidado, composição paritária, calendário de reuniões periódicas e atas publicizadas, fiscalizando se as pactuações firmadas pelas comissões estão refletidas nos orçamentos públicos.
Como a boa governança do SNE também depende diretamente da força de suas instâncias normativas, a Atricon e o IRB ressaltam a importância da atuação do controle externo quanto ao funcionamento dos Conselhos de Educação (Estaduais e municipais) para garantir que esses órgãos possuam autonomia técnicopedagógica, administrativa e financeira, sempre garantindo o equilíbrio e a representatividade da sociedade civil.
A estruturação democrática seria incompleta sem a participação cidadã. Por isso, a nota orienta aos tribunais que fiscalizem como Estados e municípios mantêm seus fóruns de educação, suas conferências e os conselhos de acompanhamento e controle social. O controle social é o oxigênio da transparência nas políticas educacionais.
Estrategicamente, se entende que a atuação dos tribunais deve ter foco primordial na redução das desigualdades estruturais. Com isso, objetiva-se a verificação se as estratégias adotadas no âmbito das Cibes conferem prioridade aos municípios que apresentam as menores capacidades financeiras e aos territórios com os maiores déficits de aprendizagem e infraestrutura. O regime de colaboração só será bem-sucedido se for utilizado para nivelar a qualidade da educação por cima.
A postura orientadora, no entanto, não significa condescendência com falhas sistêmicas. Os gestores devem estar cientes de que a ausência injustificada de funcionamento das Cibes, o esvaziamento dos conselhos normativos ou o descumprimento contínuo do que foi pactuado poderão configurar ações ou omissões que ensejam responsabilização no âmbito do controle externo.
Para apoiar esse esforço monumental, entende-se que os tribunais de contas devem atuar em rede, compartilhando metodologias de auditoria e construindo matrizes nacionais de avaliação de forma cooperativa.
O Sistema Nacional de Educação é uma vitória inestimável da sociedade e um marco para o federalismo brasileiro, razão por que merece ser ressaltado o compromisso do Congresso Nacional com a aprovação da matéria. Um dos papéis dos tribunais de contas, respeitada a autonomia de cada ente, é adotar ações indutoras em prol da máxima efetividade dessa nova arquitetura. Com apoio preventivo, acompanhamento, fiscalização inteligente e diálogo qualificado, continuaremos empenhados em garantir que o direito constitucional a uma educação de padrão igualitário, inclusivo e de excelência chegue a todas as crianças e jovens do Brasil.
Cezar Miola é conselheiro do Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul (TCE-RS) e vice-presidente de Relações Institucionais da Atricon
Fabrício Motta é conselheiro do Tribunal de Contas dos Municípios do Estado de Goiás (TCM-GO) e Diretor de Relações Institucionais da Atricon
Fernanda de Moura Ribeiro Naves é auditora de controle externo do Tribunal de Contas dos Municípios do Estado de Goiás (TCM-GO)